La gestió del feder a Catalunya

L'aportació financera del FEDER (Fons Europeu de Desenvolupament Regional) només va representar el 0,1 % del PIB de Catalunya -uns 71 ecus per habitant - durant el període 1989-93, una quantitat poc significativa comparada, per exemple, amb les aportacions del Fons a Andalusia o Extremadura (respectivament, 249 i 470 ecus per habitant). La diferència rau, òbviament, en les prioritats establertes pel FEDER de cara a combatre les disparitats interregionals al si de la Unió Europea i, en especial, com veurem, en el principi de la concentració dels ajuts en les regions amb problemes de desenvolupament.

Tanmateix, al marge dels recursos esmerçats, el cert és que la política regional comunitària constitueix un banc de proves important, com a mínim, des de dos punts de vista: com a arena política intergovernamental i com a test per avaluar l'eficàcia de les accions i l'eficiència de les administracions implicades en la seva gestió.

En les pàgines que segueixen, analitzarem la gestió efectiva del FEDER i del programa de cooperació transfrontera INTERREG a Catalunya durant el període de referència 1989-93- La inclusió d'INTERREG, un programa decidit autònomament per la Comissió Europea, es justifica pel fet de ser el primer intent d'aplicació de la política regional al desenvolupament de les regions transfrontereres. Abans, però, repassarem el plantejament i els efectes de l'estratègia negociadora espanyola al voltant de la cohesió econòmica i social i presentarem, de forma resumida, els objectius essencials que perseguia la reforma dels fons estructurals de 1988.

El tema de la cohesió econòmica i social -ja prevista en l'article 130 (A a D) de l'Acta única europea- es va convertir en el principal cavall de batalla del Govern espanyol des del mateix moment de l'adhesió a la Comunitat Europea el 1986. El 1988, adduint les conseqüències previsiblemenr negatives de l'entrada en vigor del Mercat Únic per a les regions més desfavorides (taula 1), els negociadors espanyols arrencaren dels socis comunitaris el compromís de duplicar la dotació dels fons estructurals entre 1989 i 1993- La cohesió es convertí de nou en una arma negociadora espanyola en el camí cap al tractat de Maastricht de 1992, fins al punt d'aconseguir la creació d'un nou Fons de Cohesió destinat als estats (no a les regions) amb una renda per càpita inferior al 90 % de la mitjana comunitària. Darrera d'aquesta estratègia hiPage 282

[ VEA LA TABLA EN EL PDF ADJUNTO ]

havia, sens dubte, la por que Espanya pogués ser, per primera vegada des de l'adhesió, un contribuent net al pressupost comunitari a partir de 1993-

Tot i que de l'aplicació dels fons estructurals se n'han beneficiat el conjunt de les CCAA, l'impacte global s'ha de matisar, sobretot en comparació amb els estats petits com ara Grècia, Irlanda i Portugal, car només ha representat el 0,9 % del PIB espanyol (Làzaro, 1992). Tanmateix, l'impacte ha resultat molt més significatiu per a les nou regions espanyoles incloses en l'objectiu número 1, les quals han concentrat el 80 % de les transferències (taula 2). Per a les altres comunitats autònomes i, en especial, per a Catalunya i el País Basc, la participació en els fons comunitaris representava una ocasió propícia per obtenir finançaments addicionals i sobretot per intervenir com a socis actius en la Comunitat. Els canvis introduïts els darrers anys en la distribució territorial del poder a Espanya i a d'altres estats membres han comportat la irrupció dels actors públics subestatals en l'arena comunitària (Schmitter, 1993). Conscients que la Comissió depèn en gran mesura de les regions per aplicar les seves polítiques, en rotal més de cinquanta lander, comunitats autònomes, regions franceses, etc, han obert oficines de representació a Brussel·les amb el doble objectiu de recollir i transmetre informació per tal d'influir com a lobbies públics en el procés de decisió comunitari. També hi trobem una forta representació local a través d'Euroci-ties, una associació de cooperació que agrupa 58 ciutats metropolitanes europees (Eu-rocities, 1994). D'alguna manera, doncs, la cohesió econòmica i social defensada per Espanya i d'altres estats membres tendiria a generar efectes integratius a través de la implicació en el procés comunitari de les élites polítiques i econòmiques subestatalsPage 283

[ VEA LA TABLA EN EL PDF ADJUNTO ]

(Leonardi, 1993). En aquest sentit, el nou Comitè de les Regions (i ens locals) previst en el tractat de la Unió Europea i efectivament instituït el 1994, il·lustraria el pes emergent de les diferents unitats terriorials a Europa.

La reforma dels fons estructurals es basà en una sèrie de principis essencials (Co-misión, 1989), entre els quals cal destacar els següents:

- La concentració en objectius prioritaris;

- El principi de cooperació («partenariat») entre les autoritats estatals, regionals i locals i la Comissió;

- La coherència dels FE amb les polítiques comunitàries, estatals, regionals i locals;

- La gestió basada en la programació multianual, la transparència, l'addicionali-tat i l'avaluació sistemàtica ex-ante i ex-post; i

- La simplificació dels procediments, per tal de flexibilitzar el seguiment i l'aplicació de les polítiques resultants.

Aquests principis persegueixen l'assoliment de cinc objectius, especificats en el Reglament (CEE) 2052, de 24 de juny de 1988, relatiu a les funcions dels fons amb finalitat estructural i la seva eficàcia (Consell, 1988):

1. Fomentar el desenvolupament i l'ajust estructural de les regions menys desenvolupades.

2. Reconvertir les regions, regions frontereres o parrs de regions greument afectades pel declivi industrial.

3. Combatre l'atur de llarga durada.

   Page 284

4. Facilitar la inserció professional dels joves.

5. En la perspectiva de la reforma de Ja política agrària comuna: a) Accelerar l'adaptació de les estructures agràries.

   2. Fomentar el desenvolupament de les zones rurals.

   Atesa la seva importància, l'objectiu 1 concentra el 80 % dels recursos amb un cofinançament comunitari equivalent, com a màxim, al 75 % del cost total de les accions. A les altres regions l'aportació comunitària no pot ultrapassar el 50 % del total.

   En els objectius 1 i 5b, hi participen a l'ensems els tres fons (FEDER, FSE i FEOGA-O), en el 2 el FEDER i el FSE, en els objectius 3 i 4 el FSE i, finalment, l'objectiu 5a es basa en el FEOGA-O.

   El mateix reglament 2052/88 estableix les modalitats de la intervenció financera dels fons estructurals i, en particular, el cofinançament de programes operatius entesos com a «conjunts coherents de mesures plurianuals». La cooperació es concrera en l'elaboració de plans de desenvolupament regional (PDR) per a les zones de l'objectiu 1, plans de reconversió regional i social (PRRS) per a les zones incloses en l'objectiu 2 i plans de desenvolupament de les zones rurals (PDZR) per a les zones de l'objectiu 5b. Les autoritats internes de cada estat membre elaboren i presenten els diferents plans a la Comissió, amb la qual negocien les condicions de la seva aplicació a través dels marcs comunitaris de suport (MCS), d'una durada d'entre tres i cinc anys. Aquests han d'especificar les línies d'actuació prioritàríes seleccionades per a la intervenció comunitària, les formes i la durada de les intervencions i un pla indicatiu de finançament (Maluquer, 1992).

   Les iniciatives comunitàries, com ara INTERREG, constitueixen una de !es novetats més importants introduïdes per la reforma de 1988. Les iniciatives són programes d'interès comunitari establerts de forma autònoma per la Comissió per tal de fomentar accions no previstes en els plans que presenten els estats membres.

L'entrada d'Espanya a la Comunitat Europea fou determinant pel. desenvolupament d'una veritable política regional. Fins en aquell moment, el Fons de Compensació Interterritorial (FCI), creat el 1984, era el principal instrument disponible per a la reducció de les disparitats interregionals. Tanmateix, el FCI es caracteritzava per serioses disfuncions derivades dels dos objectius contradictoris que havia d'assolir i que portaren a la seva reforma el 1989 (Làzaro, 1991): la reducció de les desigualtats regionals i la provisió de mitjans de finançament per a totes les comunitats autònomes. De fet, els criteris de distribució dels recursos durant el període 1984-89 determinaren el fracàs d'aquest mecanisme. La reforma de 1989 introdueix un mapa de les intervencions finançables a través del FCI que inclou només les comunitats autònomes situades per sota del 75 % de la renda per càpita mitjana espanyola. El nou sistema reprodueix, doncs, en cerra mesura la filosofia que inspira el FEDER. La principal diferència consisteix en el model de distribució dels recursos, atès que el FCI es basa en una fórmula matemàtica que té en compte algunes variables distributives i redistri-butives com ara la població, la superfície, la taxa d'atur i la renda personal. El resultat és que, durant el període 1989-90, Andalusia, Galícia, Extremadura i Castella-laPage 285Manxa concentraren prop del 78 % de tes transferències en concepte de FCI i el 60 % dels ajuts del FEDER. Per tant, els criteris del FCI semblen afavorir més relativament les comunitats autònomes més pobres.

Entre 1986 i 1988, és a dir, abans de la reforma dels Fons, la participació en la política regional comunitària comportà la formulació del primer PDR espanyol, que incorporava algunes de les propostes plantejades per les comunitats autònomes mitjançant llurs programes regionals. De la preparació del PDR, se n'encarregà un comitè de programació regional dependent del Ministeri d'Economia i Finances. Tanmateix, la proposta final del Govern central a la Comissió suscità les protestes d'algunes comunitats autònomes en no tenir en compte els objectius que aquestes havien fixat en termes d'àrees assistides i de prioriats de finançament. Només a partir de 1988, les comunitats autònomes van tenir la possibilitat de gestionar projectes d'acord amb les seves competències.

A partir de la reforma, les tasques de preparació i seguiment dels programes regionals estan assignades al Comitè d'Inversions Públiques, un òrgan de coordinació informal situat a la Secretaria d'Estat de Planificació Econòmica en el qual totes les comunitats autònomes es troben representades. Aquestes han participat en el procés de formulació dels PDR espanyols, però no en la decisió final. Tot i que la normativa comunitària preveu la presentació de programes específics per a les regions incloses en els objectius 1, 2 i 5b, el Govern central optà per la presentació de tres programes globals, un per a cada objectiu. Aquesta decisió va tenir dues conseqüències importants: el dèficit d'inputs regionals dels programes espanyols i la vulneració dels principis de la reforma, en virtut dels quals, el nivell regional representa el nucli fonamental de preparació, coordinació i implementació de les intervencions comunitàries, estatals, regionals i locals. Malgrat les pressions de la Comissió, les autoritats espanyoles en cap moment no volgueren renunciar als seus plantejaments inicials sobre aquest tema. De fet, sembla que la presentació d'un únic pla per a cada objectiu responia a la voluntat del Govern central de disposar d'un marge de maniobra més ampli a l'hora de decidir l'assignació territorial dels recursos que depenen de l'Administració central (60 % per a les regions de l'objectiu 1 i 40 % per a les de l'objectiu 2).

El procés d'elaboració comportà una doble negociació, Primer, entre el Govern de Madrid (Economia i Finances, Treball i Agricultura) i les comunitats autònomes pera la formulació dels tres PDR. Després, entre les autoritats internes i la Comissió Europea de cara a la definició de les estratègies de desenvolupament, dels objectius i dels instruments d'intervenció, com a pas previ a l'establiment dels marcs comunita-tis de suport. Aquesta fase fou la més conflictiva car, segons els representants espanyols (Làzaro, 1992), la Comissió només es mostrà interessada en la formulació dels MCS -en especial els relatius a les regions incloses en els objectius 1 i 5b-, és a dir, en la fase del procediment en què disposava de més capacitat per pressionar sobre les autoritats nacionals, sobretot tenint en compte la manca de concreció dels programes espanyols.

En definitiva, els PDR espanyols es van implementar a través de eres MCS, un per a cada objectiu, i un gran nombre de sub-MCS:

- 3 sub-MCS multi regionals, un per a cada objectiu, directament gestionats pel Govern central (Ministeri d'Economia i Finances), els ens locals i alguns organismes públics o para-públics (INEM, RENFE, Telefònica, etc.)

Page 286

- 24 sub-MCS regionals (nou corresponents a l'objectiu 1, sec a l'objectiu 2 i vuit a l'objectiu 5b) gestionats de forma directa per les comunitats autònomes en funció de llurs competències, i 2 sub-MCS locals, els de Ceuta i Melilla.

Les comunitats autònomes i alguns ens locals participaren en les funcions de programació sota la coordinació dels diferents ministeris implicats. Per exemple, a Andalusia, la CA més beneficiada, la Conselleria d'Economia preparà el sub-MCS, establint les prioritats financeres i les línies pressupostàries d'acord amb el PDR per a Andalusia i amb les prioritats fixades per les altres conselleries. També assumí la coordinació financera interna i les relacions amb els ministeris centrals. Tot i que el reglament dels fons admet una certa participació dels actors socials i privats, aquesta no anà més enllà d'una simple reunió protocol·lària. La Comissió estava molt més interessada a promoure una veritable participació regional, la qual cosa fou interpretada per les autoritats centrals com una maniobra destinada a limitar la seva capacitat negociadora (Làzaro, 1992:34). En qualsevol cas, la Comissió tampoc no semblava estar gaire interessada a negociar els diferents PDR amb les comunitats autònomes, sinó a tractar d'imposar els seus propis criteris d'assignació dels recursos d'acord amb la seva concepció de les «prioritats comunitàries». En conseqüència, les expectatives generades entre les comunicats autònomes respecte de la seva implicació en el procés de decisió comunitari a través dels fons estructurals es veieren més aviat frustrades, com a mínim en la primera fase de les negociacions.

Un altre problema destacable va ser la lentitud de la Comissió de cara a l'establiment dels MCS. Això obligà les diferents administracions internes a realitzar grans esforços per presentar els projectes i programes en els terminis establerts. De fet, els MSC corresponents als objectius 2 i 5b només es pogueren aplicar a partir de 1990. D'alcra banda, durant el període 89-93, l'impacte dels fons estructurals en les inversions públiques totals ha estat força modest, ja que només van representar el 14 % de les intervencions en les regions de l'objectiu 1, el 3 % en les zones de l'objectiu 2 i el 7,6 % en les de l'objectiu 5b (Zaragoza, 1992). Com ja s'ha comentat, en conjunt, i durant el mateix període, les aportacions dels fons no van arribar a 1' 1 % del PIB, enfront d'un 4 o 5 % a d'altres estats, com ara Portugal i Irlanda.

També cal assenyalar la manca de complementariecac entre els MCS centrals (mul-tiregionals) i regionals, ja que cada Administració es dedicà a gestionar els seus propis programes operacius (PO) amb independència del que feien les altres. És una conseqüència més de l'escassa coordinació i de la compartimentalització que caracteritzen generalment el sistema político-administratiu espanyol.

Com a resultat de la decisió inicial del Govern central de presentar un programa per a cada objectiu, les funcions de seguiment s'han efectuat a nivell estatal i no autonòmic. Per a cada MCS s'ha instituït un comitè de seguiment, presidit pel secretari general de Planificació i Pressupostos, en el qual participen representants estatals i regionals, però no locals. Si bé els representants oficials de la Comissió, dels tres ministeris implicats i dels governs autonòmics actuen com a membres permanents, els altres agents públics implicats en la gestió dels fons assisteixen a les reunions segons l'ordre del dia. Tanmateix, fins ara, els agents socials i privats no han participat en els comitès a causa de les reticències manifestades pel Ministeri d'Economia i Finances. Això significa que la informació només ha pogut circular de manera informal, sobretot a partir de les comunitats autònomes.

Page 287

A través dels comitès de seguiment, els representats regionals han informat directament a la Comissió sobre el procés d'aplicació dels MCS i sobre els diferents canvis introduïts en els programes operatius. Les decisions dels comitès s'havien d'adoptar per unanimitat, la qual cosa comportava de vegades llargues negociacions per tal d'acostar les posicions més enfrontades. Mentre que les operacions lligades al FSE i al FEOGA-O no han plantejat gaires problemes, en canvi, la gestió financera del FEDER ha tendit a acaparar les dicussíons. Els conflictes s'han referit a discrepàncies compecencials entre els representants autonòmics i centrals respecte a programes operatius complementaris, però també, més sovint, a qüestions de procediment entre els representants de l'Administració central i de la Comissió.

Cada nivell de govern s'ha responsabilitzat de l'avaluació de l'impacte real dels programes i de les accions portades a terme. A la pràctica, però, la manca de recursos tècnics de moltes comunitats autònomes ha limitat l'efectivitat de la tasca avaluadora. Per exemple, segons els funcionaris regionals encarregats de l'aplicació de les accions finançades a càrrec del FSE, ni tan sols es disposava de la informació bàsica per efectuar el seguiment de les accions. Amb l'objectiu de pal·liar aquest problema, la Comissió va decidir de finançar un programa d'avaluació per tal de millorar la gestió del FSE a Espanya a partir de 1993.

En termes absoluts, Catalunya ha estat la comunicat autònoma més beneficiada per les intervencions del FEDER destinades a les regions espanyoles de l'objectiu 2 durant el període 1989-93 (taula 5)- Tanmateix, el finançament comunitari només arribà a representar el 0,1 % del PIB català i el 4 % de la inversió pública total. De fet, es pot afirmar que, amb tota probabilitat, la major part de les intervencions s'haurien portat a terme sense el finançament comunitari, tot i que aquest ha pogut actuar com a factor d'acceleració (Soy et al., 1994).

Com ja s'ha dit, la cooperació constituïa un dels principis bàsics de la reforma. Això no obstant, els PO catalans han integrat les propostes autonòmiques i centrals al

[ VEA LA TABLA EN EL PDF ADJUNTO ]

Page 288

marge de qualsevol coordinació. A més a més, l'Administració centrat va prescindir de la Generalitat a l'hora d'establir les prioritats locals. Aquesta situació va comportar no només una limitació de l'autonomia, sinó també problemes de coherència entre les accions portades a terme per cada nivell de govern. Un altre problema rau en l'escassa -per no dir nul·la- participació dels grups afectats en el procés de decisió. Aquests no estaven al corrent dels aspectes proced i mentals i ni tan sols del contingut del programa (Soy, et al., 1994). En altres paraules, la participació de Catalunya en el FEDER no ha representat cap canvi substancial en el model tradicional de gestió pública. D'altra banda, en alguns casos, les intervencions del FEDER han tingut un impacte negatiu en el medi ambient a causa de les deficiències en l'avaluació permanent prevista en la normativa comunitària.

La participació catalana en els comitès de seguiment no ha plantejat ptoblemes especials, potser perquè les seves funcions eren eminentment informatives. De nou, cal insistir en l'exclusió efectiva dels grups econòmics i socials afectats. A més a més, el sobredimensionament dels comitès s'ha traduït en la reducció de llur capacitat operativa. Presumiblement, l'existència de comitès de seguiment autonòmics hauria permès de millorar, no només la participació regional, sinó també els nivells d'efectivitat i de control (Soy, et al., 1994).

A la pràctica, pel que fa als programes corresponents a les regions de l'objectiu 2, el principi de cooperació no ha anat molt més enllà del co-finançament d'un seguit d'accions estatals, regionals i locals juxtaposades. Com han indicat Viladomiu i Rosell (1992): «La descripción de lo sucedido con el 'partenariado' lleva a conduir, en última instància, que en la practica se desarrolló una cooperación 'fïnancíera' sin que esta alcanzara a ser 'operativa'. Esta circunstancia se deriva, en buena medida, del típo de interlocutores elegidos por la Comisión: los departamentos de planificación econòmica de las Administraciones espanolas (central y regional). Así, se desarrolló una cooperación 'fïnancíera' en la que los 'partenaíres' espanoles pusieron el acento en la cantidad de recursos a recibir e intentaron reducir al maximo su condicionalidad». La manca de correspondència de les àrees eligibies amb qualsevol jurisdicció administrativa ha comportat encara més problemes. D'això, n'ha resultat la incoherència entre el programa català i les diverses prioritats territorials establertes per les administracions central i autonòmica. L'enfortiment de la participació pública i privada requeriria probablement una assignació més clara de les funcions i una millor coordinació per tal de garantir que el programa de Catalunya opera amb criteris de complementarietatPage 289 respecte a les polítiques centrals, autonòmiques i locals. Seguint aquesta lògica, l'Administració de la Generalitat hauria de jugar el paper decisori més rellevant en relació amb les propostes incloses en el programa regional. Malgrat les reticències de l'Administració central, és evident que l'establiment d'un programa únic i de diferents MCS per a cada comunitat autònoma tindria efectes beneficiosos, tant en termes d'objectius com de gestió (Soy, et al., , 1994).

De totes les iniciatives comunitàries, INTERREG és probablement la més interessant pel que fa a l'aplicació del principi de subsidiarietat. En efecte, INTERREG preveu de forma explícita la participació de les administracions més properes als ciutadans -les regions i els ens locals- en l'aplicació de la política regional i, en particular, en les actuacions dirigides a desmantellar les barreres funcionals entre els estats membres (Morata i Muñoz, 1994).

La reestructuració de l'espai europeu també ha comportat canvis substancials respecte a la distribució dels ajuts comunitaris, ja que aquests no es destinen als estats membres, sinó a la realització de programes de cooperació a les zones frontereres. Aquest nou enfocament va acompanyat de canvis administratius en la mesura que les autoritats regionals i, en especial, locals, han de jugar un paper clau en la gestió de les políriques comunitàries. En aquest sentit, destaca el volum dels recursos financers assignats a la iniciativa INTERREG durant el període 1990-93 (1.014 mecus, equivalents al 15 % de totes les iniciatives, dels quals prop del 43 s'havien d'esmerçar a Espanya). Tanmateix, el programa tendia a prioriczar l'objectiu del creixement econòmic en detriment de l'eliminació dels obstacles locals i regionals que dificulten la cohesió econòmica i social en el marc del Mercat Únic (Cappellin, 1991).

Tot i que la iniciativa INTERREG fou molt ben acollida en general pet les autoritats subcentrals que operen a la frontera pirinenca, la dotació financera destinada a aquesta zona només ha representat una inversió conjunta de l'ordre dels 62,44 mecus, equivalents aproximadament al 3 % del pressupost total de la iniciativa i només un 1 % de totes les inversions comunitàries efectuades a Catalunya durant el període 1986-93- En aquestes condicions, l'aplicació dels diferents projectes en cap cas no podia generar resultats espectaculars.

El programa operatiu introduí un conjunt de mesures elegibles que anaven de l'assistència de cara a la diversificació de l'activitat econòmica, a la millora de la xarxa viària, passant per la constitució d'estructures de cooperació transfrontera per l'endegament d'actuacions dirigides a la reconversió d'activitats (duanes, import-export, emmagatzematge i distribució de mercaderies, etc). En el cas de Catalunya, els projectes es van concentrar sobretot en la construcció de grans infraestructures (68,5 % del pressupost total), en especial carreteres. Les administracions autonòmica i local es dividiren els costos a parts pràcticament iguals, sense cap participació del Govern central. El Departament d'Economia i Finances adoptà, però, la decisió final relativa a la gestió dels recursos segons la distribució següent: 58,1 % a càrrec de l'Administració de la Generalitat, 22,9 % de les comarques i 19,1 % dels municipis implicats.

L'anàlisi del procés d'implementació del programa revela tres tipus de disfun-cions. La primera es refereix a l'escassa circulació de la informació. Les autoritatsPage 290 locals no van disposar de la informació suficient a causa del procediment seguit. El Departament d'Economia i Finances només informà dels programes i dels projectes als organismes autonòmics i a les comarques compreses en les zones elegibles. Així, els municipis depenien bàsicament de la informació subministrada per les comarques. Atès, però, que la majoria de les comarques presenten mancances organitzatives i de gestió importants, només els ajuntaments coneixedors de la normativa comunitària van ser capaços de formular les demandes d'ajut. En segon lloc, el finançament local depèn bàsicament de les subvencions i transferències dels nivells superiors de govern, els quals augmenten en funció de la població, mentre que el finançament comunitari depèn sempre dels recursos interns disponibles. Això significa que només els municipis suficientment dotats financeramenc han pogut presentar projectes individuals. El tercer problema es refereix a la capacitat de gestió. Ara bé, novament, la majoria dels municipis petits, però també moltes comarques, es caracteritzen per la manca de recursos humans i tècnics, fins al punt que la simple redacció d'un formulari pot esdevenir, de vegades, una veritable odissea. Tot sovint cal, doncs, una assistència externa, la qual cosa repercuteix en un increment dels costos locals. En conseqüència, els municipis petits només han pogut participar indirectament en els projectes dirigits per l'Administració de la Generalitat i les comarques. Gairebé no han disposat de l'autonomia necessària per fixar les prioritats de les polítiques públiques aplicades als seus territoris. En altres paraules, la capacitat de decisió ha saltat del nivell local al regional. La conclusió seria que, malgrat el canvi d'escala territorial, el programa INTERREG ha tendit a reproduir els comportaments centralistes.

En qualsevol cas, es pot hipotitzar que el programa INTERREG ha permès la realització de projecces locals i regionals que no s'haurien portat a terme -o, si més no, tan aviat- al marge de la Unió Europea. La promoció de la cooperació trans-frontera, per petita que sigui, és del tot necessària per assolir una millor cohesió. Des d'aquesta perspectiva, INTERREG es configura com un instrument útil per intensificar les xarxes de contactes institucionals, econòmics, socials i personals a banda i banda de la frontera. Al mateix temps, però, l'experiència catalana demostra que aquest tipus d'instrument no constitueix encara un solució alternativa a la manca de reconeixement legal de la cooperació transfroncerera al si de la Unió Europea. L'esta-tus informal de la majoria dels actors que participen en les relacions transfrontereres representa una limitació considerable per a l'enfortiment de la cohesió institucional, política i administrativa. D'altra banda, el desenvolupament incontrolat de les activitats transfronteres comporta problemes de coordinació vertical i horitzontal entre les administracions implicades amb el perill afegit que augmentin les disparitats territorials. Aquesta situació es podria corregir a través de la institucionalització de la cooperació transfronterera a nivell europeu. Per a això, caldria, però, que la Comissió i els actors subcentrals aconseguissin vèncer les resistències tradicionals de l'Estat-nació.

La reforma dels fons estructurals va representar una millora substancial de la política regional espanyola, fins en aquell moment fragmentada en una multitud d'instruments inconnexos. Al mateix temps, les comunitats autònomes s'han vist obligades a definir estratègies de desenvolupament realistes. Tanmateix, el nou siste-Page 291ma presenta problemes pel que fe a la programació, excessivament burocràtica, la definició de les prioritats, massa rígides, i les modalitats de l'aplicació, sovint descoordinada.

A Catalunya i, en general, a la resta de les comunitats autònomes, la cooperació entre les diverses unitats de govern implicades, un dels principis essencials de la reforma, no ha donat els fruits esperats. Cada nivell ha tendit a actuar pel seu compte i les administracions menys dotades de recursos administratius i tècnics no han trobat els suports necessaris per millorar la seva gestió. En particular, la manca d'integració dels programes autonòmic i central-local ha constituït una font d'ineficiència. El principi de l'addicionalitat o de la complementarietat dels fons comunitaris respecte dels interns tampoc no ha estat aplicat de forma satisfactòria en la majoria dels casos. Ho ha estat més, però, quan el finançament comunitari era poc significatiu. El seguiment dels programes ha resultat inadequat. A la pràctica, els tres comitès corresponents han tendit a operar seguint una lògica burocràtica i centralista, al marge dels interessos econòmics i socials afectats als diferents territoris.

D'altra banda, la iniciativa INTERREG ha representat un primer pas de cara a la superació dels obstacles fronterers entre Catalunya i les dues regions franceses del Llenguadoc-Rosselló i Migdia-Pirineus, reforçant les xarxes de cooperació informal establertes amb anterioritat. Tanmateix, l'efectivitat del programa s'ha vist perjudicada per la manca de coordinació intergovernamental i per les dificultats funcionals i estructurals dels municipis i comarques implicats. La manca d'informació i de mitjans tècnics i financers i les rivalitats entre els ens locals per a la captació de recursos financers han tendit a privilegiar el paper programador i gestor de l'Administració de la Generalitat en detriment de les iniciatives de base. També es nota la manca de correspondència d'alguns projectes a ambdues bandes de la frontera, la qual cosa repercuteix negativament en l'eficàcia de les accions programades.

Cappellin, R. (1991), «The International Role of Regional Economies: The Scope of Interregional Cooperation in Europe», a Symposium on Interregional Cooperat ton, Institut Universitari Europeu, Florència.

Soy, A. et al. (1993), «Avaluació de les intervencions del FEDER al marc de l'objectiu núm. 2 dels fons estructurals comunitaris», Centre d'Estudis de Planificació. Estudi preparat per a la Generalitat de Catalunya, Barcelona.

Comissió de la Comunitat Europea (1989), Guia de la reforma de los fondos estructurales comunitarios, Luxemburg, Oficina de Publicacions Oficials de la Comunitat Europea.

Consell de Ministres de la Comunitat Europea, Reglament (CEE) núm. 2052/88 del Consell, de 24 de juny de 1988, relatiu a les funcions dels fons amb finalitat estructural i a la seva eficàcia, com també la coordinació entre elles i la de les seves intervencions amb les del Banc Europeu d'Inversions i amb les dels altres instruments financers existents», DOCE núm. L 185/9, de 15 de juliol de 1988.

Eurocities (1994), «Eurocities, une voix pour les métropoles européennes», núm. 1, abril, pàg. 2-3.

Làzaro, L. (1991), «El Fondo de Compensación Interterritorial y la nueva política territorial espanola», a Ciudad y Territorio, 4, pàg. 297-308.

Page 292

Lazaro, L. (1992), «La política regional comunitària y los fondos estructurales ante el Mercado Único», a Estudiós Territoriales, 38, pàg. 17-41.

Leonardi, R. (1993), «Cohesion in the European Community», a West European Polítics, 4, octubre de 1993, pàg. 492-517

Maluquer, S. (1992), El FEDER a Catalunya, Barcelona, Departament d'Economia i Finances de la Generalitat de Catalunya.

MEH (1994), «Síntesis de indicadores económicos», Miniscerio de Economia y Ha-cienda, gener de 1994.

Morata, F. i Munoz, X. (1994), «Vying For European Funds: Spanish Territorial Restructuring and the Implementation of Structural Funds», a L. Hooge (ed.), EC Cohesion Policy and National Networks, Oxford, Oxford University Press (en curs de publicació).

Schmitter, Ph. (1993), «Alternative Political Futures For the Euro-Polity and their Implicacions for Mediterranean Countries», ponència presentada a l'Institut Català d'Estudis Mediterranis, Barcelona, 6 d'octubre de 1993.

Viladomiu i Rossell, J. (1992), «La política regional comunitària en la zona objetiva n.° 2 de Cataluña». Estudiós Territoriales, núm. 38, pàg. 87-101.

Zaragoza, J.A. (1992), «La aplicación del FEDER en Españia: evolución y perspectivas», a Economistas, pàg. 45-46.