Estructura orgánica de las Cortes Generales
| Autor | Fernando Santaolalla López |
| Páginas | 177-227 |
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El artículo 74.1 C.E. establece que las Cámaras se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el título II atribuye expresamente a las Cortes Generales. Ya advertimos anteriormente que esta norma es un exponente del bicameralismo de nuestro poder legislativo, dividido en un Congreso y en un Senado, y cuyo modo normal de funcionamiento es la separación entre ambos, como lo demuestra el procedimiento legislativo general del artículo 90 y el especial del artículo 74.21.
La previsión de sesiones conjuntas tiene así un carácter excepcional, y actúa como un límite frente a eventuales intentos de agrupar a las Cámaras en un único órgano para el ejercicio de sus funciones normales. Con semejante disposición se trata de conjurar el peligro de derivar en un sistema convencional o asambleario, pues,
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en definitiva, en tales reuniones conjuntas toma cuerpo una única asamblea, en lugar de las dos en que normalmente se divide la representación popular. De esta forma, lo que pretende el artículo 74.1 es hacer efectivo el principio bicameral del artículo 66.12.
En los contados casos en que se admiten estas sesiones conjuntas, las Cortes Generales actúan como institución compleja dotada de entidad propia, esto es, como órgano constitucional diferenciado del Congreso y Senado3. No se trata de un modo especial de proceder de estas dos Cámaras, de tal modo que ambas conserven su sustantividad en este trámite4. El hecho de que, según el artículo 72.2, las sesiones conjuntas se rijan por un Reglamento aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara no es argumento suficiente en contra de la existencia de las Cortes Generales como tercer órgano. De aceptarse que el artículo 74.1 implica sólo una reunión simultánea del Congreso y del Senado, únicos órganos verdaderos, habría que concluir que para la adopción de acuerdos se necesitaría la concurrencia de las dos voluntades separadas del Congreso y del Senado, esto es, la aprobación por mayoría de uno y otro, en lugar de bastar la mayoría de la suma de Diputados y Senadores. Esto último, a mayor abundamiento, se refuerza por la C.E. al exigir que las sesiones conjuntas se rijan por un Reglamento especial de las Cortes Generales. Si, por el contrario, la intención del constituyente fuese que el Congreso y el Senado conservasen su propia sustantividad en estas sesiones conjuntas, sería enteramente posible que cada uno se rigiese por su propio Reglamento, haciendo innecesaria semejante previsión.
El Reglamento de las sesiones conjuntas debe, como queda dicho, aprobarse por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados y del Senado, resolviendo por separado. Su naturaleza es equiparable a la de los Reglamentos de cada uno de los cuerpos legisladores. No existe relación jerárquica entre los Reglamentos privativos del Congreso y del Senado y este otro de las sesiones conjuntas, mediando sólo un distinto ámbito material5.
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El Reglamento ahora considerado está sujeto a particulares mandatos de la C.E. En este sentido, destaca la determinación del artículo 72.2 de que las sesiones sean presididas por el Presidente de la Cámara baja. Pero no sólo estas limitaciones expresas deben tenerse en cuenta, sino también los principios parlamentarios subyacentes a la letra de la C.E. Así, entendemos aplicable a las sesiones conjuntas la regla general de la mayoría simple de miembros presentes para la adopción de acuerdos, establecida en el artículo 79.2, sin que este Reglamento pueda establecer mayorías cualificadas más que para la elección de personas, en concordancia con lo que también dispone este precepto. Otro tanto ocurre con el mandato, contenido en el artículo 79.3, de que el voto de los Senadores y Diputados sea personal e indelegable, lo que debe excluir cualquier sistema de voto ponderado.
Por otra parte, las sesiones conjuntas se producen, como dice el artículo 74.1, para el ejercicio de las competencias no legislativas que el título II atribuye expresamente a las Cortes Generales. Si, en consecuencia, se acude a este título de la C.E. se pueden relacionar los siguientes supuestos de sesiones conjuntas:
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provisión de la sucesión a la Corona, cuando estén extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho (art. 57.3); -
prohibición de contraer matrimonio a personas con derecho a la sucesión en el trono (art. 57.4);
-
apreciación de la imposibilidad del Rey para el ejercicio de su autoridad (art. 59.2);
-
nombramiento de Regente, cuando no existiese ninguna de las personas llamadas en derecho (art. 59.3); -
nombramiento del tutor del Rey (art. 60.1);
-
tomar juramento al Rey al ser proclamado ante las mismas (art. 61.1);
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tomar juramento al Príncipe heredero y al Regente o Regentes (art. 61.2), y finalmente
-
autorización al Rey para que declare la guerra o haga la paz (art. 63.3).
Todos estos supuestos son muy eventuales, como lo demuestra que en treintaicinco años de vigencia constitucional solo se ha dado una aplicación, la del juramento del Príncipe de Asturias el 30 de enero de 19866. Incluso algunos de ellos, como los citados en primer y último lugar, se sitúan en lo inimaginable.
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Cuestión distinta es la forma en que deben producirse los acuerdos y actos anteriores: ¿con forma de ley o sin ella? ¿Con forma de simple resolución o acuerdo? ¿De ley en unos casos y de resolución en otros? Estos interrogantes surgen ante la imprecisa expresión (competencias no legislativas) del artículo 74.17. En efecto, es dudoso si la misma se refiere a actuaciones materialmente no legislativas, esto es, a decisiones de carácter singular, que no constituyen normas materiales, o, por el contrario, a actuaciones formalmente no legislativas. En este último caso, sería evidente que la C.E. excluiría precisamente la forma de ley, y, por ende, deberían adaptarse tales actos con forma de simple resolución, lo que limitaría su fuerza de obligar a su concreto destinatario (Rey, Regente, tutor, etcétera), sin gozar de la vinculatoriedad general de las leyes.
La cuestión no tiene respuesta fácil, dada la falta de rigor con que se encuentra tratada en la C.E. La referencia a las competencias del Título II implica un abultado número de supuestos y, lo que es más importante, de supuestos de naturaleza heterogénea. Muchos son de verificación harto improbable y carecen de precedentes. Por un lado, hay actos que ni siquiera requieren manifestación de voluntad de las Cortes Generales, siendo ocioso entonces el problema de su forma jurídica. Tal es lo que ocurre con la prestación de juramento por el Rey, el Príncipe heredero y el Regente (art. 61), donde el Parlamento se limita a actuar como testigo. No obstante, la referencia a la proclamación del Rey que menciona este mismo artículo podría exigir una manifestación de voluntad del Parlamento8.
Por otro, está una serie de actos en que se demanda la forma concreta de ley orgánica: abdicaciones, renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho sobre el orden de sucesión a la Corona (art. 57.5). En este supuesto cabe sostener como posible que dicha ley se tramite por el procedimiento del artículo 91 y concordantes, lo que excluiría una sesión conjunta de las Cortes.
Finalmente, figuran las decisiones de las Cámaras en las que se omite si deben adoptarse con forma legislativa o sin ella: provisión de la sucesión en la Corona cuando se extingan todas las líneas llamadas en derecho (art. 57.3), prohibición de contraer matrimonio a personas con derecho a sucesión (art. 57.4), reconocimiento de la inhabilitación del Rey (art. 59.2), nombramiento de Regente (art. 54.3) y auto-rización para declarar la guerra o hacer la paz. Este último grupo constituye precisamente la cuestión problemática.
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Puede pensarse que si en unos casos se exige forma de ley y en otros no, la respuesta debe ser negativa en estos últimos, a lo que conduciría también la literalidad de la expresión competencias no legislativas de las Cortes Generales del artículo 74.1. Sin embargo, no está claro que esta última haya sido la intención del constituyente al aprobar este inciso, pareciendo más bien que no se reparó en este extremo concreto, por lo que ha de entenderse que la cuestión no fue prejuzgada por la C.E.9. De otra parte, no se comprende que en las decisiones singulares del artículo 57.5 (resolución de abdicaciones...
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