El sistema de financiación autonómica
| Autor | Marta Villar Ezcurra - Juan Ignacio Gorospe Oviedo |
I EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
Marta Villar Ezcurra
Juan Ignacio Gorospe Oviedo
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Introducción
Las Comunidades Autónomas tienen refrendada constitucionalmente su autonomía financiera (art. 156.1 CE), que supone en palabras del Tribunal Constitucional «la propia determinación y ordenación de los ingresos y los gastos necesarios para el ejercicio de las funciones» (FJ 2.° de la STC 179/1987, de 12 de noviembre). Sin embargo, ni los escasos preceptos constitucionales que se refieren a ella ni su desarrollo en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA-1980) y tampoco las reformas operadas en diciembre de 1996 han sabido o han podido configurar un sistema de financiación estable y eficaz que dé seguridad a todos y satisfaga las expectativas de las Comunidades Autónomas.
Más bien al contrario, el denominado «Modelo de financiación autonómica» se ha ido pactando desde 1987 quinquenalmente, con la enorme carga política que esto conlleva, en detrimento no sólo de la propia estabilidad del modelo, sino incluso del principio de seguridad jurídica que exige la coordinación de las políticas presupuestarias y de endeudamiento del Estado y de las Autonomías. En nuestra opinión, tal principio no queda garantizado ni desde la CE ni desde la LOFCA (Pérez de Ayala, 1997, p. 306).
Quizás la razón esté, como ha puesto de relieve Alonso González (p. 17), en que, por obviar la LOFCA la regulación de tantas cuestiones relevantes, ha impulsado que sean las soluciones económicas las que surjan de las negociaciones políticas y no de la aplicación de reglas y mecanismos jurídicos predeterminados. No ha quedado otra alternativa que la de que los debates se hallan tenido que instalar en el nivel económico con detrimento de los análisis jurídicos.
Las dificultades en el diseño han sido y son de todos los órdenes, políticas, jurídicas y económicas. Algunos datos merecen ser destacados. En primer lugar, el proceso de trasvase de competencias a las Comunidades Autónomas iniciado tímidamente pero actualmente muy avanzado, no se ha visto acompañado simétricamente de mayores posibilidades financieras ni por supuesto de competencias para la autogeneración de ingresos. Piénsese en el traspaso de las competencias de educación y sanidad, lo cual conlleva la necesidad de arbitrar su correlativa técnica para hacer frente al cumplimiento del principio de corresponsabilidad fiscal. Pero ¿es la técnica propuesta la adecuada?, ¿debe integrarse la sanidad en el sistema de financiación general o debe contar con presupuesto y con técnica independiente?
De otro lado, la Ley de Estabilidad Presupuestaria trata de equilibrar el gasto público sobre la idea-pivote de la planificación plurianual del gasto. Recuérdese que el artículo 104C TCE introducido en la Reforma de Maas-tricht, en relación con el Protocolo 5 anejo, estableció el procedimiento aplicable en caso de déficit público excesivo de los Estados miembros, y obligó a los mismos a una disciplina presupuestaria centrada en dos criterios: que el déficit público previsto o real no sobrepase el 3% del PIB a precios de mercado y que la deuda pública no sobrepase el 60% de ese PIB. Es importante destacar que se incluye a las Comunidades Autónomas en su ámbito de aplicación, amparándose en reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la interpretación de los artículos 149.1 13.° y 156 de la CE, jurisprudencia que ha sido plenamente ratificada por el Consejo de Estado en su dictamen de 19 de enero de 2001. Se prevé la corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas para el caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, o de las obligaciones derivadas de la nueva normativa (arts. 2 y 3 de la LO 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria). Las Haciendas Forales tampoco quedan al margen, aunque para ellas se prevé el establecimiento de «un procedimiento que resulte adecuado a la naturaleza específica del régimen Foral propio del País Vasco» (DF 1.a).
El contexto y la madurez alcanzada en el desarrollo del Estado de las Autonomías parece llevar así, a un momento idóneo para acertar en un modelo de financiación autonómica dotado de estabilidad, donde se incorpore entre sus principios generales no sólo los tradicionales (autonomía, suficiencia, solidaridad, corresponsabilidad) sino también el de estabilidad presupuestaria. Y esta estabilidad, en nuestra opinión, sólo es posible si los instrumentos y técnicas elegidas por el sistema son suficientemente flexibles como para adaptarse a las nuevas necesidades de la realidad.
Se ha hecho efectivo el Acuerdo adoptado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera (en adelante CPFF) para modificar el modelo de financiación para las Comunidades Autónomas de régimen general o común, y aunque la Reforma es reciente, el Acuerdo sobre el que se basa había sido valorado en general positivamente, al incrementarse parcialmente la autonomía financiera por cesión de capacidad normativa, al perfeccionarse la solidaridad en algún aspecto concreto y al mejorarse también en el principio de coordinación y una de las claves del nuevo modelo ha sido la de dotar a cada principio de sus propios instrumentos. Es muestra de la estabilidad normativa que se pretende el que por primera vez se haya elevado el rango del Acuerdo a Ley formal (Ley 21/2001).
Dos cuestiones, entendemos, deben además distinguirse o tratarse de modo separado en el estudio y análisis del tema que nos ocupa: la cuestión del contexto, del sistema autonómico y su integración con el sistema jurídico-financiero y la cuestión de las técnicas más idóneas para imple-mentar los principios reguladores. A menudo, cuando se abordan temas de financiación autonómica, los mayores debates se han disputado en los aspectos técnicos ¿debe o puede cederse el IVA? ¿es mejor ceder el IVA que los impuestos especiales o que el IRPF en términos de eficacia, de facilidades en la gestión recaudatoria? Entendemos que habría de trabajarse con un mayor esfuerzo en las líneas básicas para promover una verdadera reforma del sistema de financiación autonómica y evitar así una política de retoques de algunas o de las principales figuras claves del sistema como pueden ser las figuras de los impuestos cedidos-compartidos o de los recargos, que menos problemas de orden general plantean.
El Acuerdo del CPFF que ha servido de base para el sistema de financiación a partir del año 2002 ya afirmó como principios inspiradores los que se reproducen en la LO 7/2001, de estabilidad, generalidad, suficiencia, autonomía y solidaridad, ampliación de la corresponsabilidad fiscal, coordinación e integración de todos los servicios públicos (generales, sanidad y servicios sociales de la Seguridad Social), estabilidad presupuestaria, participación en la AEAT y en los Tribunales Económico-Administrativos y cada una de las técnicas propuestas pretende ser implementación de un principio de los enunciados. En consonancia con las propuestas del Libro Blanco de 1995, se pretende culminar el proceso de homologación competencial entre las Comunidades Autónomas, con la asunción plena de las competencias de educación y sanidad, con el fin de obtener una base uniforme de cálculo de las necesidades de gasto de cada una de ellas.
Finalmente, no debe olvidarse que en el año 2001 no solo caducó el Acuerdo general de financiación diseñado por la LOFCA para quinquenio 1997-2001 y el Acuerdo para la financiación de los servicios sanitarios para 1998-2001, sino que también venció el plazo de vigencia del actual Concierto Económico con la Comunidad Foral del País Vasco y que los procesos de negociación de ambos sistemas de financiación, común y foral, habrán sido objeto de mutuas influencias.
Sin perjuicio de los muchos y valiosos estudios publicados sobre la materia, el más completo análisis sobre la realidad y las necesidades del sistema de financiación autonómica, sigue siendo, en nuestra opinión, el llamado Libro Blanco (Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas), redactado por un grupo de expertos, a petición del CPFF de 7 de octubre de 1993, y publicado por el Instituto de Estudios Fiscales en 1995.
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Evolución del sistema de financiación autonómica
Sin pretensión de exhaustividad, exponemos a continuación el diseño y las fases por las que han pasado los sucesivos modelos de financiación. La exposición del marco constitucional, los principios y límites y los distintos subsistemas de financiación, permitirá apreciar mejor las novedades cualitativas y cuantitativas que se presentan para el periodo comenzado en enero de 2002.
Como es sabido, en la literalidad de la Constitución Española las Comunidades Autónomas tienen reconocida una potestad tributaria «derivada» respecto a la supuestamente «originaria» del Estado (la distinción tiene su origen en los siglos XV y XVI). Se ha afirmado por ello que sólo el Estado tiene poder financiero originario, mientras que las Corporaciones Locales y las Comunidades Autónomas precisan un acto de derivación. En este sentido, se pronuncia para lo tributario el artículo 2 LGT conforme al cual: «la facultad originaria de establecer tributos es exclusiva del Estado y se ejercerá mediante ley votada en Cortes». Y en la CE esta terminología se utiliza cuando el artículo 133.1 señala que: «la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley». Sin embargo, el apartado 2 de este mismo artículo atribuye directamente poder tributario a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones locales, lo cual significa que la tradicional distinción entre poder originario y derivado precisa necesariamente ser matizada.
Sin duda, puede entenderse respecto a las Corporaciones Locales que su poder es derivado, pues carecen de potestad legislativa y las leyes a que se refiere el apartado 2.° de acuerdo con las cuales las...
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