La responsabilidad de la Administración en la Ley de reforma del régimen urbanístico
| Autor | Carlos Navarro del Cacho |
| Cargo | Profesor de Derecho administrativo |
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A MODO INTRODUCTORIO
Habrá podido observarse que la vigente regulación de la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración en el actual texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y la Ordenación Urbana (R. D. Leg. 1/ 1992, de 26 de junio - en lo sucesivo VTRLS -), recogiendo (fielmente en algunos casos, con ampliación e interpretación en otros) el contenido de la Ley 8/1990, de 25 de julio, difiere notablemente, en los términos en que se halla redactada, de la legislación que ha venido a sustituir (Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y la Ordenación Urbana aprobado por R. D. Leg. 1346/1976, de 9 de abril - en lo sucesivo DTRLS -), pareciendo asentar un régimen notoriamente distinto del anterior. Sin embargo, la novedosa y diversa normativa legal creemos - y así pretendemos exponerlo en el cuerpo de este escrito - que no llega a alterar sustancialmente el conocido y decantado régimen de responsabilidad de las Administraciones públicas en materia de urbanismo.
Intentaremos, pues, en las líneas que suceden, el establecer una aproximación a la regulación legal que en materia de responsabilidad de la Administración se opera a través de la Ley 8/90 (hoy VTRLS), en términos comparativos con la que se realizaba en la normativa jurídica que le precedía.
Obviamente, la trama conexa al tema de la responsabilidad de la Administración, particularmente y en nuestro caso, la derivada de la consideración de la responsabilidad personal de las autoridades y funcionarios de las Administraciones locales y autonómicas o, incluso, de la estatal, es excesivamente extensa y compleja como para tratarla en un trabajo de la presente índole; como igualmente son diversos y numerosos los diferenciados supuestos en los que cabría apreciar responsabilidad por parte de las Administraciones públicas, por lo que deberemos circunscribirnos al mero análisis genérico de la nueva norma legal (y no, desde luego, en la profundidad que podría resultar deseable) al objeto de poner de relieve lo que a nuestro entender puede constituir sus posibles deficiencias, así como las diferencias que conlleva en relación a la anterior normación.
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LA REGULACION DEL REGIMEN JURIDICO DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION
Es sabido que el punto de partida que debe adoptarse hoy en la relación a la responsabilidad de las Administraciones públicas lo constituye el texto constitucional (arts. 9.3, 106.2 y 149.1.18), donde se consagra la regla de la responsabilidad objetiva, asentando un régimen que, como también es conocido, derivó fundamentalmente en la constitucionalización del contenido de precedentes normas de nuestro ordenamiento (arts. 121 y ss. LEF, 133 y ss. REF, 40 y ss. LRJAE - y, anteriormente y con distinto enfoque, arts. 405 y 406 del texto refundido de la LRL de 1955) (Ref.), dictadas, en principio, para su afección a la Administración del Estado (con la salvedad, citada, de la LRL), pero que habrían de resultar de aplicación al conjunto de las Administraciones públicas ya, en primer término, por declaración jurisprudencial, ya porque así se estableció y recogió normativamente con posterioridad a la Constitución en los artículos 12 de la Ley 12/83, 54 de la Ley 7/85 (Ref.) y 223 del R. D. 2568/86 (Ref.).
En tales preceptos se configura con carácter general la mecánica de funcionamiento de la responsabilidad de las Administraciones públicas con una óptica de enfoque que, por su carácter de generalidad, debiera incidir y resultar aplicable en el mundo del urbanismo.
No obstante, nuestro legislador entendió insuficiente el contenido de la normativa jurídica citada para atender las necesidades del Urbanismo, por lo que optó por establecer unas reglas añadidas a las anteriores que pudieran interpretar, acotar o delimitar la aplicación de las mismas, evitando de esta manera la creación de una doctrina jurisprudencial o la realización de actuaciones administrativas que llegaran a separarse de la intención del legislador (Ref.). Y no se olvide - insistimos - que en la actualidad, tales reglas, según acabamos de advertir, y dispone normativamente el VTRLS, en seguimiento de las preceptuaciones que hemos citado (al igual que cabía interpretar en la normativa del DTRLS sobre este mismo tema), tienen el carácter de legislación básica (Ref.), incidentes, por tanto, tal como venimos predicando, en el conjunto y globalidad de las Administraciones públicas existentes en nuestro país (Ref.).
III LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION DERIVADA DEL CAMBIO DE PLANEAMIENTO
Asumido que el Plan urbanístico es el definidor del contenido del derecho de propiedad y el instrumento idóneo para la imposición de límites y de limitaciones al ejercicio de tal derecho (arts. 76 y 87 DTRLS) (Ref.), la conceptuación que se adopte desde el punto de vista legal sobre el significado del Plan, vendrá a darnos en buena medida, el alcance de la responsabilidad de la Administración que lo elabora o, simplemente, lo aprueba (Ref.).
En este sentido, el punto de partida que sobre el significado del Plan adoptó nuestro legislador en el artículo 87.1 del DTRLS , es que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones no confiere derecho alguno a indemnización. Preceptuación ésta que en identidad de términos se continúa por la legislación posterior (art. 6 VTRLS, recogiendo el art. 4 de la Ley 8/90), con referencia a la posibilidad de existencia de excepciones, en los supuestos en los expresamente la ley así lo prevea (Ref.), como igualmente ocurría en la anterior normación.
En consecuencia, planear o planificar, con carácter novedoso (o modificando o revisando un planeamiento anterior en el tiempo) , no va a comportar apriorísticamente derecho a indemnización alguna, existiendo, no obstante, excepciones a esta regla, que habrán de venir marcadas y determinadas por el contenido de la ley. Veamos cuales son.
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La regulación operada por el DRTLS
En dicho cuerpo legal se contemplaban tres diferenciados supuestos en los que se preveía la posibilidad de exigir responsabilidad a la Administración como consecuencia de la aprobación de instrumentos de planeamiento.
A.1. La modificación o revisión anticipada del Planeamiento
Es el primero de los supuestos que obtenía explícita contemplación legal (art. 87.2). En él se aludía indistintamente a la revisión y a la modificación de los instrumentos de planeamiento, instrumentos que se circunscribían y acotaban a los Planes Parciales y Especiales y a los Programas de Actuación Urbanística, quedando en consecuencia excluidos cualesquiera otros no citados expresamente, sea cual fuere la razón para ello (Ref.).
En los casos de revisión o modificación anticipada (art. 87.2, primer inciso), que quizá pudieran considerarse en alguna manera funcionamiento anormal de los servicios públicos (al implicar, en apariencia, un error en la planificación inicial que impide el llevarla a cabo en las condiciones y plazos en que fue establecida), el legislador entendió que podía consolidarse algún tipo de derecho por parte de los propietarios del suelo, aunque no derivado pura y simplemente del dato de la anticipación en la modificación o la revisión, sino de la posibilidad de que se hubiere iniciado la ejecución del Plan en contra de las previsiones de otro ulterior que varía su contenido. En consecuencia, la alteración de tal derecho había de comportar la correspondiente indemnización, cuya cuantía se cifraba en función del grado de su consolidación (Ref.) que obviamente, sería distinto para cada caso concreto en función del baremo de cumplimiento de las cargas y obligaciones urbanísticas y del grado de realización de las obras de urbanización.
Los problemas en este ámbito habrán, pues, de venir dados por el deslinde entre lo que son auténticos derechos adquiridos, que son lo que podrían comportar el nacimiento del derecho a la indemnización, y las simples expectativas de derecho, a las que tradicionalmente nuestra jurisprudencia viene negando la posibilidad de generar indemnización alguna, al entender que de la aplicación de la Ley y, las normas que la desarrollan tan solo podrían resultar indemnizables los derechos patrimonializados en ejecución del Plan modificado o revisado (Ref.), es decir, cuando los propietarios de los terrenos ya hubieran acometido de manera efectiva las cesiones obligatorias e iniciado las obras de urbanización (Ref.).
A.2. La inejecución de un Plan motivada por la Administración
En este segundo caso (art. 87.2 DTRLS, segundo inciso), ha debido de transcurrir el plazo de vigencia del Plan y su inejecución ha de ser imputable a la Administración. Es decir, ha de existir un modo explícito de actuación por parte de los poderes públicos que impida materialmente a los administrados el cumplimiento de las obligaciones y cargas derivadas de un Plan vigente.
Se trata de un supuesto de harta infrecuencia y de difícil apreciación, pues si la Administración evita la ejecución de un Plan lo hará con normalidad para aplicar un Plan diferenciado. Es decir, que nos ubicaríamos en un supuesto de similares consecuencias al de modificación o revisión anticipada, que es el que ya hemos contemplado en el anterior epígrafe. La línea divisoria con el supuesto previsto en el primer inciso del artículo 87.2 DTRLS es clara, pero sus consecuencias se difuminan, toda vez que la única diferenciación sería de mero hecho - impedimento temporal o material -, y radicaría en que la ejecución del planeamiento se hubiese iniciado dentro de los plazos previstos por la norma jurídica (Ref.). Pero, en definitiva, el resultado final vendría dado en paralelismo con el anterior supuesto generador de responsabilidad, dado que, si es preciso, en cualquier caso, que se hayan patrimonializado aprovechamientos, ello no habrá podido ocurrir nunca en los supuestos de inejecución - por impedimento, sea temporal o material - del Plan (Ref.).
Planteamiento, el expuesto, que no deberá confundirse con la imposibilidad de existencia...
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