Introducción crítica al anteproyecto de ley del suelo de Andalucía.
| Autor | Antonio Baena González |
| Cargo | T. A. G. Diputación de Sevilla |
La STC 61/97, de 20 de marzo, derogó el marco legislativo establecido por el Gobierno socialista del Estado en 1992, que había sido plenamente asumido por la Junta de Andalucía, hasta el punto de entender que era innecesaria cualquier otra normativa derivada de sus competencias exclusivas en materia de urbanismo.
La decisión del Tribunal Constitucional no obedeció a motivos materiales o de fondo de la regulación establecida en dicho marco, sino a aspectos competenciales, y fundamentalmente a su discutida interpretación del principio de supletoriedad del artículo 149.1.3 CE.
Una vez aclarado el marco constitucional del fenómeno de la edificación y uso del suelo, el Parlamento Andaluz estableció las medidas adecuadas para superar el vacío creado por la aludida Sentencia, mientras el Consejo de Gobierno inicio los trabajos y estudios para establecer un nuevo sistema legal urbanístico.
En este sentido, la Consejería de Obras Públicas y Transportes publicitó el Anteproyecto objeto de nuestro estudio en junio de 1999, tras el que con carácter restringido distribuyo un año antes, realizado por un equipo técnico dirigido por el Catedrático de Derecho Administrativo, Luciano Parejo Alfonso, conforme criterios y directrices determinados por la Dirección General de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Como vamos a ver, el Texto publicitado se engarza con la legislación tradicional del Estado, y concretamente con el Texto Refundido de 1992, introduciendo las modificaciones más demandadas por la moderna doctrina. El continuismo de la cultura urbanística del Estado, con una importante dosis de simplificación, agilidad, y flexibilidad del planeamiento son las palabras mágicas que definen el Anteproyecto.
Asimismo, el Anteproyecto realiza un importante esfuerzo en la municipalización del urbanismo.
Con alguna distorsión excepcional de esta regla general, fácilmente superable (Ref.), se definen los concretos intereses de la Junta de Andalucía en la materia, limitandolos fundamentalmente a la ordenación estructural del Municipio y la preservación del suelo no urbanizable.
Estos concretos intereses delimitan el papel de la Junta de Andalucía y de los Ayuntamientos en los distintos y tradicionales aspectos del urbanismo, racionalizando su regulación.
Todo ello, sin que la Junta de Andalucía renuncie al ejercicio de las competencias que en exclusiva le otorga el artículo 148.1.3.º de la Constitución Española, y fundamentalmente al diseño de la política del suelo en la Comunidad, para lo que utilizará un nuevo instrumento, las Normas Directoras de Ordenación Urbanística.
Conforme el artículo 20, las citadas normas, pueden tener bien la naturaleza de Recomendaciones de carácter indicativo para la acción municipal en materia de urbanismo, o bien la de Directrices vinculantes en cuanto a sus fines, cuya concreción corresponderá a las medidas concretas que establezcan al efecto el planeamiento urbanístico; y final y excepcionalmente podrán ser Normas de aplicación directa y vinculantes, en ausencia de Plan General de Ordenación.
Respecto de estas Directrices, vinculantes excepcionalmente, no cabe duda de su carácter reglamentario. Pero cabe que nos preguntemos si en general puede decirse lo mismo, dado el fundamental carácter orientativo que tales normas les asigna el ALOUA.
En realidad en cuanto están dirigidas a los instrumentos de ordenación urbanística, no vinculan directamente ni son de aplicación por los particulares (Ref.). En general, más bien se trata de documentos internos de la Administración de la Junta de Andalucía, que en tanto no los modifique estará obligada por ellos, salvo que sean contrarias a los Planes Subregionales de Ordenación, y aunque su régimen de aplicación y vigencia sea el previsto en la legislación reguladora de las disposiciones de carácter general de la Junta de Andalucía (art. 22).
Finalmente, si el Texto huye afortunadamente de innovaciones poco contrastadas, y mantiene todos los instrumentos tradicionales en el urbanismo español, posibilitando medios suficientes a los Ayuntamientos andaluces para el ejercicio eficaz de sus competencias, no renuncia a introducir las novedosas aportaciones de la legislación de otras Comunidades Autónomas. Aunque sin dejar por ello de perfeccionar las respectivas instituciones dentro de los cánones más clásicos del Derecho Administrativo.
LA ACTIVIDAD URBANISTICA: SUS FINES Y OBJETIVOS
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Conforme los criterios tradicionales el ALOUA considera la actividad urbanística como una función pública que comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como de la transformación de éste mediante la urbanización y edificación, y por tanto, la delimitación del contenido del derecho de propiedad del suelo por razón de la función social del mismo (Ref.).
La actividad de ordenación urbanística debe responder a las exigencias del orden constitucional y del Estatuto de Autonomía, y se desarrolla en el marco de la ordenación del territorio (art. 2). Por contra, no responde a la lógica de los intereses privados, particulares, ni del mercado, porque como ha dejado claro PAREJO, de esta forma parte la especulación. Mientras que la actividad urbanística sólo tiene un fin. Se trata de conseguir una general y mejor calidad de vida, que excluye cualquier especulación y que concretamente, constitucionalmente se articula en torno a los principios rectores de la política social y económica establecidos en los artículos 45, 46 y 47 CE y en el artículo 12 del Estatuto de Autonomía.
El artículo 12, en sus apartados 3.º, 5.º y 6.º del Estatuto de Andalucía, insiste en los mismos principios de calidad de vida, vinculada a la protección de la naturaleza y el medio ambiente y al desarrollo de los equipamientos sociales, y de protección del paisaje y del patrimonio histórico artístico. Aspectos que son desarrollados en el artículo 3 del ALOUA.
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Por otra parte, la existencia de la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía (LOTA), implica que la nueva regulación del ALOUA deba ser coherente con ella, porque como es obvio la regulación en dos textos distintos de la ordenación territorial y del urbanismo, no puede hacernos olvidar que estamos ante una única función, que corresponde y es desarrollada por la Administración de la Comunidad Autónoma y los Municipios, aunque exija actuaciones distintas, unas más estratégicas y organizativas, y otras más concretas y detalladas, por lo que estas últimas, en definitiva, han de desarrollarse en el marco de los Planes de Ordenación del Territorio (arts. 2 y 7).
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A partir de esta constatación de confluencia de las competencias urbanísticas de la Junta de Andalucía y los Municipios de la Comunidad, y con olvido absoluto de las Diputaciones Provinciales, la futura Ley singulariza en materia urbanística, los principios de cooperación y de colaboración, entre los que con carácter general establecen los artículos 4 y siguientes de la LRJPAC como reguladores de las relaciones entre las distintas Administraciones públicas.
En este sentido, la opción de desconocer a las Diputaciones Provinciales como entes con intereses territoriales, clarísima en todo el Texto, no debería obviar su papel intermediario entre la Administración de la Junta de Andalucía y los Ayuntamientos, ni sus funciones de asistencia y cooperación a los mismos, por lo que el Anteproyecto, más que reseñar la posibilidad de celebrar convenios de colaboración, con la finalidad, entre otras, de prestación de asistencia y cooperación a las Entidades Locales que la requieran, tanto de ámbito municipal como supramunicipal, debería referirse al ejercicio de las citadas funciones a través de las Diputaciones Provinciales, de conformidad, por otra parte, con lo dispuesto en el olvidado artículo 4 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
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Finalmente, la definición de la actividad urbanística como función pública, no prejuzga el papel de la iniciativa privada y de los propietarios del suelo. Hay, en efecto, una serie de funciones que deben llevarse a cabo por la Administración Territorial, no sólo, como dice el artículo 5.1 in fine, la tramitación y aprobación de los instrumentos de planeamiento y los de ejecución. Y las actuaciones que impliquen el ejercicio de potestades de policía, intervención, sanción y expropiación. También la de dirección y control de la actividad. Pero a partir de aquí, el ALOUA trata de fomentar la colaboración de particulares, en aplicación al ámbito urbanístico del artículo 9 de la CE.
En primer lugar, en su condición de ciudadanos -sin necesidad de otra cualificación- el artículo 6.1, completa desde el punto de vista urbanístico, los derechos que les atribuye la LRJPAC, reconociendoles los de formulación de alegaciones en los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación y ejecución urbanísticas, así como a exigir el cumplimiento de la legalidad. Si bien la regulación no es exhaustiva, ya que en el propio ALOUA, se prevén otros derechos, como el derecho a formular y presentar propuestas de planeamiento, conforme el criterio tradicional, esto es, salvo los de planeamiento municipal general (art. 32.1.A), o el derecho a promover la urbanización y a participar en los concursos de adjudicación de la actividad de ejecución (arts. 121 y 122).
En segundo lugar, remite el papel de los propietarios que intervienen en la actividad urbanística, a los términos de la legislación general aplicable y la presente Ley (art. 5.3). Remisión absolutamente justificada y necesaria, por cuanto estos derechos y sus condicionantes, son parte fundamental de la regulación que se pretende establecer.
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Finalmente, el ALOUA regula los convenios urbanísticos. La potestad de planeamiento es indisponible, se ha de ejercer con la exclusiva finalidad de lograr la más adecuada ordenación urbana posible para una mejor calidad de vida de los andaluces.
No obstante, la naturaleza publica del planeamiento es compatible no sólo con el...
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