Naturaleza jurídica de la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona.
| Autor | Francisco LLiset Borrell. |
| Cargo | Doctor en Derecho Secretario de 1ª categoría de Administración local |
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INTRODUCCION.
La regulación de la E. M. M. B. por Decreto - Ley de 24 de agosto de 1974 equivale - como se ha destacado, oficialmente, para justificar el instrumento normativo de excepción utilizado (Ref.) - a un desarrollo anticipado de la Base 9. ª del futuro Estatuto del Régimen Local (Ref. ),por lo que, en principio, los resultados de toda investigación que tome por objeto a la nueva Entidad local de la comarca de Barcelona, podrán aplicarse en alguna forma, a cualquier otra área metropolitana que pueda institucionalizarse, con arreglo a dicho Estatuto, en un inmediato futuro, sobre la geografía patria.
La E. M. M. B. es, antes que nada, una unidad socioeconómica. Y si es cierto que el Derecho hunde sus raíces en consideraciones extrajurídicas-políticas, económicas o sociales, la aparición de nuevas realidades socioeconómicas habrá de arrastrar, necesariamente, la emergencia de normas jurídicas que organicen aquéllas y las acomoden a las creencias y juicios de valor predominantes en la comunidad (Ref. ).
En esta línea, como una exigencia de la nueva realidad de las áreas metropolitanas (Ref. ), era preciso articular un complejo institucional, suficientemente operativo, para dar solución a todos los problemas planteados por la existencia de aquella unidad socioecon6mica.
No obstante, dicho complejo institucional no surge de pronto, por obra de un legislador genial capaz de crear normas en el vacío, en un insólito alarde de adivinación, sino que es el resultado de un largo proceso, a menudo de tanteos, que todavía no ha culminado. El fenómeno metropolitano se detectó por el legislador español, desde 1944 (Ref. ),pero fue, cabalmente, teniendo por objeto la comarca de Barcelona, cuando, por Ley de 3 de diciembre de 1953, se produjo una inflexión notable en la concepción metropolitana imperante, sobre todo después de la Ley delegada de 23 de mayo de 1960, por la que se establecía el Régimen especial del Municipio de Barcelona.
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ASPECTOS DESTACABLES POR LA NORMATIVA METROPOLITANA.
El fenómeno metropolitano no se acaba de ver por el legislador como un fenómeno total, generador de una nueva concepción de la ciudad, que se oponga a la concepción tradicional. La ciudad ya no es en definitiva, solamente una forma de asentamiento colectivo, sino, también, un conjunto ensamblado de procesos de interacción humana: es la interacción, no el lugar, lo que constituye la esencia de la ciudad y de la vida urbana (Ref. ). Y si esto es así, el área metropolitana ha de ser concebida, ante todo, como una unidad convivencial, verdadero sustrato con el que hay que contar para su reconocimiento institucional.
Consecuencia de esta concepción abierta de la ciudad es la de que la formulación jurídica de ésta, es decir el municipio, experimente unas mutaciones sustanciales. No en vano estas mutaciones se articulan en el proyecto de Ley de Bases del Estatuto del Régimen local, en torno a las Entidades locales metropolitanas (Base 9. 1 -) y a las instituciones técnico - administrativas de base comarcal (Base 10. ª). Unas y otras responden a un nuevo orden de convivencia más amplio, impuesto por la, mayor facilidad de comunicaciones de los tiempos presentes, sin que, esto signifique desconocer la existencia de realidades convivenciales más reducidas, compatibles con aquéllas.
El reconocimiento del área metropolitana como auténtica unidad de, convivencia implica la instauración de una nueva unidad administrativa de gobierno local, como gestora de un nuevo orden de intereses público, a los que hay que calificar como metropolitanos y que deberían estatuirse mediante una atribución genérica por el ordenamiento jurídico (Ref. ).
Lejos de seguir esta línea argumental, el legislador ha ido detectando aspectos parciales de esa realidad metropolitana que nosotros, concebimos como una comunidad de fines totales, antes que jurídica, sociológicamente (Ref. ). Primero fue el aspecto urbanístico el único que mereció la atención legisladora (Ref. ) para dar luego un paso adelante, precisamente a través de la Comisión de Urbanismo y Servicios comunes de Barcelona, al pasar a destacar el área metropolitana comarcal - como una unidad prestacional de obras y servicios (Ref. ).
Correlato, de esta unidad de prestación de servicios lo es la unidad fiscal, que se reconoce, aunque en la práctica no se aplicó, en el artículo 59 de la Ley especial del Municipio de Barcelona, según el que el régimen fiscal de éste se aplicará también a los demás municipios de la comarca, de modo que exista entre todos la debida paridad fiscal (Ref. ).
El Decreto - Ley de 24 de agosto de 1974, aparte de las novedades que encierra en otros terrenos, no acaba de dar el paso definitivo, por lo menos en su letra, aunque sí en su espíritu, para trascender esos aspectos parciales - unidad urbanística, prestacional y fiscal - y alcanzar la unidad convivencial, instauradora de una nueva era de la Administración local, que - queda estructurada a escala municipal en dos niveles, esenciales para la salvaguarda de la libertad ciudadana (Ref. ) (Ref. ).
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RECONOCIMIENTO LEGAL DE PERSONALIDAD JURIDICO - ADMINISTRATIVA.
La defectuosa redacción del artículo 1, 1 del Decreto-Ley planteó, desde el primer momento, el problema de la personalidad jurídica de la E.M. M. B. En efecto, según dicho precepto, "se constituye la Entidad Municipal metropolitana de Barcelona como órgano específico para el impulso, coordinación, gestión, vigilancia y ejecución del planeamiento urbanístico y de la prestación de aquellos servicios de interés relevante para el conjunto de la zona metropolitana". No existe, por otra parte, - en el Decreto - Ley una atribución expresa de personalidad jurídica en ninguno de sus quince artículos y sus seis disposiciones finales.
Las posibles dudas fueron disipadas por el artículo 1 del Reglamento, aprobado por Decreto de 28 de noviembre de 1974, en el que literalmente se dice: "La E. M. M. B., denominada Corporación metropolitana, tiene el carácter de Entidad local con plena capacidad jurídica en los términos previstos en el artículo 6 de la Ley de Régimen Local" (Ref. ). Sin embargo, incluso después de la publicación del Reglamento, se ha cuestionado la personalidad jurídica del Ente metropolitano sobre la base de que el Gobierno no puede ampliar la tipología, de los entes locales sin cobertura legal suficiente. a falta de manifestación expresa del Decreto - Ley, esta cobertura sólo existirá cuando entre en vigor la Base novena del futuro Estatuto del Régimen Local.
Para resolver el problema planteado conviene hacer, a mi juicio, algunas precisiones con carácter previo:
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ª) Que la creación de cualquier persona jurídico-pública, encuadrada, por tanto, en alguna forma, en la organización estatal (Ref. ), debe proceder directamente de la Ley o, por lo menos, estar prevista su creación por una norma de rango legal (Ref. ).
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ª) Que, en consecuencia, hay que distinguir entre una potestad genérica de creación de entes...
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