Un nuevo modelo en la gestión urbanística. La experiencia de la legislación valenciana.
| Autor | Gerardo Roger Fernández Fernández |
| Cargo | Arquitecto, Urbanista y Técnico en Ordenación del Territorio. |
LA ACTIVIDAD URBANISTICA EN ESPAÑA
En España, sorprendente e inexplicablemente para muchos estudiosos de la «cosa urbana», la urbanización se desarrolla muy escasamente. Es decir, la creación de nuevos suelos urbanizados, la generación de tejidos urbanos que conforman piezas de nueva ciudad que deberían ser soporte de los diferentes productos inmobiliarios que satisfagan las demandas sociales en las áreas urbanas de dinámica económica y urbanística más positiva aparecen en nuestras ciudades de manera esporádica, dispersa e insuficiente no sólo en cantidad, sino también en lo que hace referencia a su calidad y a la solvencia de sus servicios y dotaciones urbanas. El hecho resulta aún más sorprendente si tenemos en cuenta el continuamente reformulado y aparentemente renovado marco jurídico-urbanístico español y los esfuerzos doctrinales y sofisticadas técnicas instrumentales dirigidas a «urbanizar el urbanizable», sobre todo el de las áreas del periurbano, los denominados «ensanches», espacios vertebrales y piezas clave en el modelo de ciudad mediterránea que nos caracteriza. En concreto, el Urbanismo histórico español, o si se prefiere la actividad urbanística española, ha pivotado siempre sobre dos ejes: actuaciones sobre la ciudad existente, rellenando espacios urbanos internos, reestructurando tejidos en declive, sustituyendo edificaciones obsoletas, física o económicamente degradadas, por nuevas construcciones. Alternativa o simultáneamente, la actividad se ha dirigido a realizar actuaciones de creación de nuevos espacios urbanos mediante la transformación de suelos rústicos en urbanizados, principalmente en las periferias de las ciudades. En otras palabras, desde que a mediados del siglo XIX la dinámica urbana ocasionada por la incipiente industrialización obligó a derribar los corsés amurallados que impedían el desarrollo natural de las viejas ciudades herederas del antiguo régimen, el Urbanismo español siempre ha pivotado entre la Reforma Interior y el Ensanche, entre la actuación urbanística intra-muros y la operación urbanizadora extra-muros. Por otro lado, la actividad inmobiliaria, en términos de oferta de producto construido y aunque sólo sea a efectos cuantitativos, se ha producido con cierta normalidad. Seguramente no se han satisfecho las demandas sociales en lo que respecta a tipologías, localizaciones y, sobre todo, a la adecuación de los precios de la vivienda a las rentas familiares, pero ciertamente el sector ha ejercido su labor, al menos cuantitativamente, sin grandes altibajos. Sin embargo, se produce la significativa característica española señalada al comienzo. Cierto es que durante la segunda mitad de este siglo se han llevado a cabo intervenciones urbanizadoras, aunque siempre escasas en su número y generalmente bajo titularidad y financiación de las administraciones públicas, realizadas con el perentorio y urgente objetivo de dotar de vivienda a los masivos contingentes sociales que acudían a las nuevas áreas industrializadas y normalmente localizadas en terrenos metropolitanos, inconexos con la propia ciudad y muy a menudo deficitarios en dotaciones y calidad urbana. Ciertamente, en la más reciente etapa democrática, Ayuntamientos y Comunidades Autónomas cambiaron aquel modelo deficitario por actuaciones completas y bien dotadas, aunque han continuado siendo cuantitativamente poco relevantes. De hecho, la intervención pública mas significativa de los años ochenta y noventa se realiza dentro de la ciudad consolidada, con actuaciones de reequipamiento y reurbanización, precisamente para absorber los déficits generados en las etapas anteriores, acompañadas de intencionadas y esforzadas medidas de apoyo a la vivienda, para facilitar su acceso a las clases sociales de rentas más bajas. Asimismo, también es cierto que se ha producido otro tipo de urbanización, en este caso de iniciativa privada, igualmente en número limitado, normalmente destinada a segunda residencia, en áreas alejadas a la ciudad (aunque en este caso por motivos diferentes al anterior), y generalmente creada sobre terrenos de propietario único. Pero, sin embargo, resulta absolutamente patente que la mayor parte de la producción inmobiliaria, sobre todo en esta segunda mitad de siglo, se ha desarrollado sobre la propia ciudad existente, sustituyendo los viejos contenedores edificados por nuevas construcciones de mayor superficie construible y por lo tanto con mayor capacidad física para absorber no sólo las demandas de modernas tipologías de hábitat, sino los incrementos de crecimiento urbano, en un absurdo y obsesivo proceso de reedificación y sobreedificación más allá de lo que pudiera considerarse como una saturación razonable, con las consecuencias derivadas de sobre-densificación urbana, sobre-explotación de los servicios urbanísticos y merma, al fin y al cabo, de calidad de vida social y urbana. Como resumen muy sintético de la actividad urbanístico-inmobiliaria de la historia contemporánea española, y dicho en «frase gráfica», en España se edifica mucho y se urbaniza poco, y lo poco que se urbaniza no siempre resiste un mínimo test de calidad urbana y ambiental.
UNA APARENTE EXPLICACION A LOS PROBLEMAS Indudablemente, semejante «hecho diferencial» español ha peocupado y preocupa a los estudiosos, profesionales y responsables del urbanismo patrio. ¿Por qué ocurre esto? Una primera respuesta, defendida con entusiasmo por el Tribunal de Defensa de la Competencia (Ref.) y que no tan sorprendentemente ha llegado a convencer a algunas personalidades públicas de diferentes adscripciones partidistas, parte de la consideración que los Planes de Urbanismo vigentes presentan una presumible escasez de suelo urbanizable y que, como consecuencia de ello, la urbanización resultante del proceso de su producción resulta, lógicamente, aún menor que la clasificada en el planeamiento. Si la premisa fuera cierta, la solución, o al menos la parte básica de ella, sería bien sencilla: auméntese la oferta de suelo susceptible de ser urbanizado y se acabarán los problemas. En concreto, en su Informe sobre Competencia en el Mercado de Suelo Urbano, el citado Tribunal recomienda que deben definirse «las zonas del territorio nacional no urbanizables de acuerdo con un plan de prioridades públicas en función de valores medio-ambientales, paisajísticos y ecológicos. El resto del territorio debe ser, en principio, urbanizable». De hecho, algunas de las medidas que el Ministerio de Fomento había formulado con la finalidad aparente de resolver una parte de los problemas del Urbanismo español (Proyecto de Ley del Suelo aprobado por el Consejo de Ministros el 23-V-97) se inscribían en esta línea de pensamiento. Afortunadamente el Legislativo, en el trámite parlamentario de la Ley (hoy Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones) y a instancias de los diferentes grupos parlamentarios, ha modificado algunas de aquellas premisas previas presentadas como una de las bases de la nueva reforma legislativa. En cualquier caso, ¿es cierto el dato de origen sobre la escasez de suelo urbanizable en la que se basa la tesis enunciada? Debemos afirmar con toda rotundidad que no es cierta. En el Informe elaborado para la Comisión de Expertos (Ref.) en Urbanismo (creada por el Ministro de Obras Públicas Josep Borrell en 1993) sobre «Disponibilidad de Suelo Urbanizable en los Municipios de más de 20.000 habitantes» (diciembre 1995) se señala que en el planeamiento vigente de esos 589 municipios (los más dinámicos del Estado: absorben los 2/3 de la población total española) existe suelo susceptible de ser urbanizado en una cantidad total de 185.000 Ha., lo que supone el 70 por 100 de la superficie actualmente urbanizada en esas ciudades españolas (255.000 Ha. aprox.). En otras palabras, en España existe una oferta de suelo clasificada y calificada suficiente para urbanizar una superficie equivalente a las dos terceras partes de todo lo que se ha urbanizado «desde los romanos hasta nuestros días». Pongamos un ejemplo regional. En la Comunidad Valenciana (Ref.), los 540 Planes de Urbanismo correspondientes a los 540 municipios que la integran, todos ellos redactados y aprobados en los años ochenta por sus Corporaciones democráticas, clasifican, en «números redondos», 75.000 Ha. de suelo susceptible de ser urbanizado (urbanizable y apto para urbanizar), equivalente, en este caso, en la práctica a otras tantas hectáreas de suelo que los mismos planes clasifican como urbano. Es decir, en el país valenciano, la oferta se iguala a la superficie urbanizada a lo largo de toda su historia urbana. La mera constatación de estos datos demuestra sin más el error de partida de la tesis desarrollista apuntada. No parece, por tanto, que la escasez de suelo urbanizable sea el verdadero problema que justifique la falta de actividad urbanizadora en España. El problema estaría, en todo caso, en la escasez de suelo urbanizado.
HACIA UN MODELO DE DESARROLLO URBANO DESEABLE SOSTENIBLE
Pero el problema no está tanto en que se produzca suficiente suelo urbanizado, que también, sino que se produzca en las localizaciones idóneas desde la óptica de la racionalidad territorial, de la eficacia económica y de la tradición urbanística mediterránea, y que, simultáneamente, responda satisfactoriamente a las demandas sociales en lo que se refiere a tipologías, calidad ambiental y precio final del producto. De hecho, la práctica totalidad de los vigentes Planes de Urbanismo españoles, recogiendo las indudables demandas históricas anteriores que ya se encuentran afortunadamente cristalizadas en la denominada «cultura del plan», localizan la mayor parte de sus suelos urbanizables en las áreas contiguas a la ciudad consolidada existente, en sus «ensanches», a la vez que plantean reestructuraciones urbanas en áreas internas a la misma que permanecen ociosas y han devenido económica o urbanísticamente obsoletas (viejas instalaciones militares, tejidos industriales en...
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