Urbanismo sostenible: la política europea de medio ambiente urbano
| Autor | Susana Galera Rodrigo |
| Cargo | Prof. Titular Derecho Administrativo Universidad Rey Juan Carlos |
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El «Urbanismo Europeo», entendido desde un punto de vista jurídico como el conjunto de normas europeas que disciplinan el proceso de construcción de ciudad es, a día de hoy, una realidad inexistente. Y lo es desde un doble punto de vista: ni el régimen urbanístico de de los Estados europeos presenta una fisonomía común reconocible, ni la Unión Europea ha adoptado hasta el momento un régimen jurídico urbanístico por, entre otras razones, carecer de competencia suficiente para ello1.
Sin embargo, es un hecho que las ciudades europeas deben enfrentarse a demandas de sus ciudadanos y a la resolución de problemas comunes que son fácilmente perceptibles en cada una de ellas: demandas de habitabilidad, necesidades de movilidad, zonas industriales abandonadas, generación de residuos, abastecimiento de aguas y otras redes, protección de patrimonios urbanos y áreas de zonas verdes, la maximización de la eficiencia energética.
Estos problemas comunes a escala europea explican que, a pesar de la inexistencia de ese corpus normativo vinculante que denominaríamos «Urbanismo Europeo», algo similar empiece a ser recognoscible a partir de un doble plano de actuaciones:
- por una parte, por orientaciones y declaraciones en principio no directamente vinculantes que se adoptan en el plano internacional y de la Unión Europea: no obstante su no eficacia normativa, en algunos casos -conferencias internacionales- su eficacia se aprecia a partir de la voluntaria autovinculación por parte de entes territoriales no estatales; en otros casos -declaraciones y orientaciones de la Unión Europea- dejando su impronta en normas comunitarias éstas sí de carácter vinculante y adoptadas en otros ámbitos de actuación;Page 157
- por otra parte, el Derecho de la Unión Europea comprende un conjunto de normas sectoriales, adoptadas en el ámbito de sus competencias -medio ambiente, contratación, política regional y energética...- que, en su conjunto, condicionan -aunque aun tímidamente las decisiones estatales en materia de urbanismo y ordenación del territorio.
Se desarrollan a continuación estas dos categorías que, a mi entender, están configurando un incipiente modelo normativo común en los países de nuestro entorno, indicándose, en cada caso, la eficacia jurídica de las actuaciones que se comentan.
No es infrecuente cuestionar la eficacia real de los Convenios y conferencias internacionales, en general, y los que se celebran en materia de medio ambiente, en particular. No faltan excepciones a esta tendencia, y en este sentido, hay que señalar una práctica que se explica en base a la voluntad política y concienciación ambiental de algunas entidades territoriales, que acogen y aplican voluntariamente y de forma concertada las determinaciones de un Convenio Internacional en una extensión significativa del territorio europeo.
La Cumbre de la Tierra de 19922 proclamó que las administraciones municipales tienen un importante papel que desempeñar a la hora de lograr un desarrollo sostenible y estableció el Programa 21 Local, también conocido como Agenda Local o Agenda 21. A través de un grupo de acciones, se pretendió que las autoridades locales confeccionaran unas estrategias para el desarrollo sostenible de su zona mediante un diálogo con los ciudadanos, las empresas y otras partes interesadas.
En 1994, varias ciudades y redes de administraciones locales de Europa elaboraron la Carta Aalborg, por la que sus signatarios se comprometen a asumir el Programa 21 Local y a preparar planesPage 158 de acción a largo plazo con el objetivo de sostenibilidad. La campaña europea para las ciudades sostenibles se lanzó con el fin de crear redes entre los signatarios y entre las redes de ciudades ya existentes. Estas ciudades y sus redes son la fuerza motriz del desarrollo del Programa 21 Local, así como de su aplicación.
Diez años después, en una nueva conferencia celebrada en la misma ciudad, se adoptan los «compromisos de Aalborg» («Aal- borg+10») que plantea acciones concretas en el marco de los objetivos establecidos en la Carta de 19943.
De los diez Compromisos de Aalborg («Aalborg+10») resulta aquí oportuno destacar los siguientes:
Compromiso núm. 5: Planificación y Diseño Urbanístico.
Nos hemos comprometido a asumir un papel estratégico en el diseño y planificación urbana y a enfocar los temas ambientales, sociales, económicos, de salud y culturales hacia el beneficio común.
Por lo tanto vamos a trabajar para:
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Regenerar y reutilizar las zonas degradadas y abandonadas.Page 159
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Evitar el crecimiento urbano desmesurado, logrando densidades urbanas apropiadas y priorizando el desarrollo urbano en zonas ocupadas frente a zonas verdes.
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Asegurar un urbanismo de usos del suelo mixtos, con un balance equilibrado entre la actividad laboral, residencial y de servicios, dando prioridad a un uso residencial en el núcleo urbano.
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Asegurar una conservación, renovación y reutilización apropiada de nuestra herencia cultural urbana.
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Aplicar requerimientos para un diseño y construcción sostenibles y promover la arquitectura de alta calidad favoreciendo las nuevas tecnologías de construcción.
Compromiso núm. 6: Mejor Movilidad y Reducción del Trafico
Reconocemos la interdependencia del transporte, la salud y el medio ambiente y estamos comprometidos a pro- mover firmemente los modelos de movilidad sostenibles.
Por lo tanto vamos a trabajar para:
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Reducir la dependencia del transporte privado motorizado y promover alternativas atractivas que sean accesibles para todos.
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Aumentar el porcentaje de desplazamientos en transporte público, peatonal y en bicicleta.
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Promover el cambio a vehículos con bajas emisiones.
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Desarrollar planes integrados de movilidad urbana sostenible.
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Reducir el impacto del transporte en el medio ambiente y en la salud pública.
Nótese que, pese a carecer de ius contrahendi, esto es, no ser sujetos de Derecho Internacional con capacidad para obligarse por esta categoría de obligaciones, los entes locales con sensibilidadPage 160 hacia la sostenibilidad han emprendido acciones de notable eficacia. Así, aunque estas obligaciones no son exigibles en el plano internacional como las que derivan de los Tratados stricto sensu, los entes locales se han autovinculado a sus determinaciones, incorporándolas en algunos casos en sus correspondientes instrumentos de planificación territorial4.
A lo largo de los años noventa, la Comisión ha venido planteando una serie de iniciativas que han acabado por perfilar la actual política europea de medio ambiente urbano.
El Libro Verde de 1990 sobre el medio ambiente urbano5 propuso por primera vez un enfoque global y una serie de acciones a nivel europeo, destacando la importancia de desarrollar la cooperación y la integración entre políticas. La Comunicación de 1997 titulada «Hacia una política urbana para la Unión Europea»6 se basaba en informes adoptados en desarrollo del anterior Libro Verde, y se centraba en los retos económicos, sociales y medioambientaes a los que se enfrentan las ciudades europeas, destacando la necesidad de una perspectiva urbana de las políticas comunitarias. A ésta le siguió una Comunicación posterior de 1998, titulada «Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea»7, que aplicó un planteamiento sostenible definiendo objetivos políticos interdependientes, y acogió un criterio que se ha erigido en uno de los ejes de la política de medioPage 161 ambiente urbano: la preferencia del brownfield frente al greenfield en la planificación de los desarrollos urbanos.
Recientemente, y aun precedida de una anterior8, la Comisión Europea adoptó en Febrero 2004 la Comunicación «Hacia una estrategia temática en medio ambiente urbano»9, en desarrollo del marco establecido en el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente de la Unión Europea. La estrategia se centra en cuatro áreas clave:
- Gestión Urbana Sostenible;
- Transporte Urbano Sostenible;
- Construcción Sostenible;
- Urbanismo Sostenible.
La Gestión Urbana sostenible tiene como finalidad la conservación del medio ambiente natural en su contexto socioeconómico, integrando las cuestiones ambientales en otras políticas y reconociendo el carácter interdependiente de los aspectos sociales, económicos y medioambientales. Una gestión urbana sostenible, que usualmente recae de manera natural en las Administraciones locales, requiere, a juicio de la Comisión, reformar las estructuras organizativas de tal manera que permitan enfoque políticos integrados de los problemas urbanos.
Por lo que respecta al Urbanismo Sostenible, la Comisión lo define como «un proceso en el cual todos los protagonistas colaboren con el fin de integrar las consideraciones, medioambientales y de calidad para proyectar y planificar un entorno edificado» de características determinadas, entre las que destacaría:
- Tratamiento del suelo como un recurso precioso que debe utilizarse de la manera más eficiente posible, reutilizando solares y edificios vacíos dentro de las zonas urbanas en vez de construir en terrenos vírgenes, evitando así la expansiónPage 162 urbana (ciudades densas y, a nivel regional, descentralización concentrada).
- Localización de los nuevos proyectos urbanísticos de manera estratégica, asegurando...
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