El urbanismo como competencia de los entes públicos territoriales
| Autor | Antonio T. Verdú Mira |
| Cargo | Abogado Técnico Urbanista |
NOTA INTRODUCTORIA
La teoría de la competencia de los entes públicos constituye en la actualidad una temática que por su versatilidad, contingencia y complejidad es objeto de numerosos posicionamientos doctrinales (Ref.).
En el Estado español esta problemática ha recibido además el impacto directo de la Constitución Española de 1978, donde en el marco de lo dispuesto en su artículo 2, se dedica su Título VIII a la regulación «De la Organización Territorial del Estado». En concreto, el artículo 137 se refiere a los entes públicos territoriales que vertebran el Estado constitucional, y en los artículos 143 a 158 y concordantes de la precipitada norma se regula la distribución competencial entre el Estado central y las Comunidades Autónomas, especialmente por lo dispuesto en los artículos 148 y 149, donde se contienen las listas competenciales.
La técnica de atribución competencial configurada por el constituyente ha sido objeto de innumerables críticas vertidas por la doctrina científica (Ref.), al tiempo que ha emprendido la labor de reformular sistemáticamente la regulación constitucional de referencia (Ref.). En todo caso, corresponde al Tribunal Constitucional desde las atribuciones que la; propia Carta Magna le confiere, perfeccionar el sistema competencial resultante del bloque de constitucionalidad (Ref.), y ya existe una consolidada doctrina jurisprudencial sobre los criterios de atribución competencial elaborada por el Alto Tribunal (Ref.).
Respecto de los entes locales, en cuanto completan el cuadro, constitucional de entes públicos territoriales, la Constitución tan sólo se limita a regular su configuración esencial en sus artículos 140 al 142, sin determinar su sistema competencial, que se vertebra mediante la Ley 7/1985 de, 2 de abril y legislación ordinaria concordante, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 149.1.18.º del Texto constitucional (Ref.).
En todo caso, nuestro trabajo se centra en un aspecto sectorial de las competencias públicas, cual es, el urbanismo. Para su análisis se examina la vertiente objetiva y subjetiva de tal competencia pública, formulando una serie de conclusiones finales.
Cuando se había elaborado la mayor parte del presente estudio entró en vigor el Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (B.O.E. 30 - 6 - 1992), a cuyo somero examen se dedica el apéndice elaborado.
ABREVIATURAS UTILIZADAS
CC.AA. Comunidades Autónomas.
C.E. Constitución Española de 1978.
L.B.R.L. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las, bases de régimen local.
R.D.U. Real Decreto 2187/1978 de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de disciplina Urbanística.
R.D. U. Revista de Derecho Urbanístico.
R.G.U. Real Decreto 3288/1978 de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística.
R.P.U. Real Decreto 2159/1978 de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento.
T.C. Tribunal Constitucional.
T.S. Tribunal Supremo.
T.R.L.S. Real Decreto 1346/1976 de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
-
LA VERTIENTE OBJETIVA
-
LA LEGISLACION PRECONSTITUCIONAL
El principal texto normativo preconstitucional en cuanto a la legislación sectorial del suelo se refiere, es el Real Decreto 1346/1976 de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, dictado al amparo de lo ordenado por la Disposición final 2., de la Ley 19/1975 de 2 de mayo del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que se enmarca dentro del sistema de fuentes preconstitucional (Ref.).
Tal T.R.L.S. vertebra la competencia urbanística desde una perspectiva integral, en cuanto que el artículo 1º establece como objeto del Texto Refundido la ordenación urbanística en todo el territorio nacional; así, como desde una vertiente de «numerus apertus» por cuanto el artículo 3º. en su párrafo 5º., establece que la competencia urbanística comprenderá cuantas facultades sean congruentes con la misma, aunque no se hayan explicitado en los artículos 2º. y 3º. del T.R.L.S. (Ref.).
Los artículos 2º. y 3º. del T.R.L.S. determinan como potestades públicas de las Administraciones actuantes en ejercicio de la competencia urbanística, las relativas al planeamiento, gestión y disciplina urbanística, que a continuación analizamos:
La potestad de planeamiento comprenderá entre otras facultades:
- La formación de instrumentos de planeamiento de ordenación supralocal y local [art. 3.1.a) y b) del T.R.L.S.]. la doctrina científica más autorizada los clasifica como subsistema de planeamiento directivo y subsistema de planeamiento operativo, respectivamente (Ref.). Si bien, en nuestro Estado la puesta en funcionamiento del primer subsistema ha sido nula. Respecto de los instrumentos de planeamiento de ordenación local, destaca como pieza clave del mismo el Plan General Municipal de Ordenación Urbana, en cuanto instrumento necesario para la eficacia del planeamiento directivo, al tiempo que constituye la base necesaria para el desarrollo del planeamiento ejecutivo según las exigencias del principio de jerarquía que ha de presidir las relaciones entre los subsistemas de planeamiento establecidos en el artículo 6 del T.R.L.S. (Ref.). En todo caso, la potestad del planeamiento urbanístico viene conformada por unos límites, infranqueables, comprendidos por la previsión de determinados estándares urbanísticos (arts. 12, 13 y 75, T.R.L.S.) (Ref.), así como el establecimiento de normas de directa aplicación (arts. 72 al 74, T.R.L.S.).
El Plan como único catalizador de la ordenación urbanística, supone para PAREJO ALFONSO (Ref.), «el "novum" radica en que la potestad de planeamiento concreta de una vez por todas el interés público urbanístico, privando a la actividad urbanística de ejecución o de realización de la urbanización de toda dependencia». «En consecuencia. El Plan urbanístico es desde el punto de vista material, una norma: inserta en un sistema legal de concreción sucesiva de la disposición que, con rango de Ley formal , disciplina jurídicamente el urbanismo; norma cuya singularidad radica en que incorpora a, sí misma la fase de su ejecución, prefigurando de forma absoluta el resultado de su aplicación». Vid. el artículo 12.3 del T.R.L.S.
Clasificación del territorio municipal en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable [art. 3.11), T.R.L.S.], según lo previsto en los artículos 77 y 81: en relación con los artículos 78 a 80 y 83 a 86, todos ellos del T.R.L.S. (Ref.).
- Equidistribución de beneficios y cargas derivas del planeamiento y utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad [art. 3.2.a) y b), T.R.L.S.]. Según los términos contenidos en los artículos 76 y 87 del T.R.L.S. (Ref.).
- Limitación del uso del suelo y de las edificaciones [art. 3.1.j) del T.R.L.S.]. En el sentido previsto por los artículos 58.1 , 60 a 62 y 88 del T.R.L.S.
La potestad de gestión o ejecución del planeamiento se integrará entre otras facultades:
- Encauzar, dirigir, realizar, conceder y fiscalizar la ejecución del planeamiento [art. 3.3.a) del T.R.L.S.]. En función de los criterios contenidos en el artículo 4, en relación con los artículos 114 a 119 del T.R.L.S.
- Expropiaciones necesarias al servicio de la ejecución del planeamiento [art. 3.31) del T.R.L.S.]. Uno de los principales efectos de la aprobación de los instrumentos de planeamiento es el que se contempla en el artículo 64 del T.R.L.S.
La potestad de disciplina urbanística se concreta, entre otras, en las siguientes facultades:
- Prohibir los usos que no se ajusten a los planes [art. 3.4.e), T.R.L.S.].
- Intervenir en la construcción y uso de las fincas [art. 3.4.f), T.R.L.S.]. la totalidad de actos materiales de edificación y/o uso del suelo se sujetan a licencia urbanística (art. 178, T.R.L.S.), así como también se prevé una intervención pública al efecto mediante la técnica de las órdenes de ejecución (arts. 181 y 182 del T.R.L.S.). la ejecución de los actos materiales de edificación o uso del suelo sin legitimación en licencia u orden de ejecución, acarreará las consecuencias previstas en el artículo 225 del T.R.L.S.
Pero la competencia urbanística, además de la dimensión sustantiva analizada, también posee una perspectiva procedimental, ya que las potestades en que se integra la misma se traducen en una serie secuencial de actos administrativos para su formación y aprobación (arts. 39 al 44 T.R.L.S. en punto a la potestad de planeamiento; arts. 98, 126 y 127 del T.R.L.S. en cuanto a la potestad de ejecución del planeamiento; y los arts. 178.3, 181 y 182 del T.R.L.S. respecto de la potestad de disciplina urbanística), de ahí que el Decreto de 10 de octubre de 1958 en su artículo 1.26, determine como procedimientos administrativos especiales, «Los regulados por la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en materia de formación, aprobación, revisión y modificación de planes de Urbanismo y proyectos de urbanización, parcelaciones y reparcelaciones urbanas; ejecución de aquellos planes y registro y enajenación de solares de edificación forzosa». Todo ello en función de la distribución orgánica de funciones contenida en el artículo 5 y concordantes del T.R.L.S. Los artículos 45 al 51 del T.R.L.S., establecen los supuestos de revisión y modificación de los instrumentos de planeamiento, contemplando idéntica tramitación que para su aprobación; a los que se añade el supuesto excepcional contemplado en el artículo 180.2 del T.R.L.S. En todo caso, las potestades enunciadas que integran la competencia urbanística, deberán de impregnarse de una adecuada participación pública en su formación y tramitación, por imperativo contenido en el artículo 4.2 «in fine» del T.R.L.S.
-
EL REGIMEN JURIDICO - CONSTITUCIONAL
La C.E. contempla en su articulado los términos «acción urbanística» y «urbanismo»...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba