Artículo 66

AutorElvira Alfonso Rodríguez ...[et al.]
  1. EL SISTEMA IMPUGNATORIO DE LAS NOTAS DE CALIFICACIÓN

    La Ley trata demasiado escuetamente las líneas iniciales de lo que constituye un verdadero sistema impugnatorio, cuya originalidad reside en un denominado recurso gubernativo, que no encuentra equivalente en ningún sector del ordenamiento. Sus peculiaridades no resultan de un artificio normativo, sino que han de existir, porque se corresponden con las que son propias del Derecho inmobiliario y con la función registral. Esta es la referencia básica para entender la historia y afrontar la muy necesaria actualización de la legalidad rectora del recurso gubernativo.

    Como características más sobresalientes del aludido sistema impugnatorio se estudiarán y pueden anticiparse ahora las siguientes, en síntesis:

    1 .a La coexistencia independiente y el posible ejercicio alternativo, o hasta simultáneo, del recurso específico contra la calificación del Registrador y de la acción sobre validez o nulidad del título pretendidamente inscribible, previa la opción de subsanar las faltas determinantes de la suspensión de la inscripción solicitada, en su caso. Estas tres actuaciones integran el sistema impugnatorio de la calificación registral. Su elección se ofrece legalmente libre, pero será razonable seleccionar de entre ellas la que resulte más rápida y/o más idónea en cada supuesto concreto (1), lo que dependerá generalmente de cuáles hayan sido las causas de la denegación o la suspensión del asiento solicitado.

    1. a Las diversidades de toda índole existentes entre dichos recurso gubernativo y acción sobre validez del título, en cuanto a los sujetos, al objeto, al contenido y a la respectiva significación de uno y otra (2), lo que determina la obviedad de su referida coexistencia.

    2. a La dificultosa naturalización genérica del recurso gubernativo, principalmente a los efectos de seleccionar los criterios interpretativos e integradores como Derecho supletorio.

    3. a Su escasa regulación legal, con preterición de materias tan importantes como la indicación de pautas generales de procedimiento, plazo para interponerlo, órganos competentes para su conocimiento (aunque es lo cierto que esta competencia viene asignada a la D. G. R. N. en el art. 260.3 L. H., lo que suele olvidarse por influencia de la que viene atribuida reglamentariamente al Presidente del T. S. J.) y tutela judicial que proceda frente a la decisión gubernativa.

    4. a La correlativamente extensa y extralegal normativa reglamentaria en las indicadas materias. La invasión del Reglamento Hipotecario en ámbitos reservados a ley es notoria en cuantos preceptos hacen referencia a funciones de órganos judiciales, sin que la Ley Hipotecaria haya establecido nada al respecto: artículos 112 y siguientes del Reglamento Hipotecario, con especial relevancia de los recientemente modificados 124 y 131, donde no sólo se ratifica la intervención decisoria del Presidente del Tribunal Superior de Justicia en el recurso gubernativo, de origen reglamentario, sino que además se asigna a los Magistrados del orden civil la misión de formar parte de la comisión asesora del Presidente para el cumplimiento de dicho cometido y se indica la competencia de la jurisdicción civil para el ejercicio de la acción impugnatoria frente a la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado.

    5. a Pero esta competencia objetiva no proviene del artículo 131 del Reglamento Hipotecario, ya que, como se viene diciendo, las funciones judiciales han de ser establecidas por ley, sino que tiene origen jurisprudencial, concretamente en la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 1 .a) de 20 diciembre 1994, que luego será destinataria de análisis. Tal doctrina ha requerido la previa afirmación de la necesaria tutela judicial frente a las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado, distinta de la acción sobre la validez o nulidad del título presentado a inscripción, a la que alude el artículo 66 de la Ley Hipotecaria. La referida competencia de los Tribunales del orden civil es una de las características más definitorias de la naturaleza del recurso gubernativo. Se trata de una competencia excepcional, en cuanto sustrae del ámbito jurisdiccional contencioso-administrativo el recurso frente a una resolución administrativa, y constituye un notable avance jurídico, en cuanto se funda en la prevalente naturaleza civil de la materia, como lo es la registral inmobiliaria, y no en el secundario carácter administrativo del órgano previamente decisorio y del procedimiento que hubiera seguido (la D. G. R. N. y el recurso «gubernativo»).

    6. a La jurisprudencia ha venido así a responder a una exigencia constitucional hasta entonces desconocida en la institución que se examina; pero esta tarea sustitutoria de la imprevisión legal es insuficiente, porque el carácter asistemático inherente a las elaboraciones jurisprudenciales determina el planteamiento de interrogantes y la respuesta insatisfactoria sobre cuestiones tales como la selección del proceso adecuado para este tipo de acciones, el órgano judicial civil funcionalmente competente, la legitimación (especialmente en representación del órgano administrativo), e incluso la existencia misma de la acción contra la decisión del Presidente del Tribunal Superior de Justicia en cuestiones registrales de Derecho foral.

    La doctrina que se ha ocupado de estos temas (notas bibliográficas del presente comentario) es fuente pródiga de reflexiones y debe ser aprovechada para la indispensable y urgente reforma del recurso gubernativo, cuya regulación está afrontando serios riesgos de insconstitucionalidad y de incoherencia, según se razonará.

  2. HISTORIA DEL RECURSO GUBERNATIVO

    La primera Ley Hipotecaria española, de 8 febrero 1861, admitió muy restrictivamente el recurso gubernativo, y además sin darle este nombre, atribuyendo la competencia sobre el mismo exclusivamente a órganos judiciales. Según sus artículos 18, 19 y 100, la calificación denegatoria del Registrador por falta de formas extrínsecas de las escrituras o de capacidad de los otorgantes, tanto si se hubiera solicitado inscripción como cancelación, remitía a los interesados a los Tribunales, sin más especificaciones. Así pues, al juicio ordinario correspondiente. Sólo en el caso de tratarse de una cancelación judicial, y por dudar el Registrador de la competencia del Juez que la hubiera ordenado, «daría cuenta» aquél al Regente de la Audiencia (parece que de oficio) para que resolviese lo procedente (art. 101), siendo la decisión de éste recurrible tanto por el Juez (!) como por los interesados ante la Audiencia, pudiendo interponerse contra el fallo de la misma recurso de casación (art. 103).

    Un sistema de ámbito reducido, pero de trámite complicado, al que el Reglamento Hipotecario aprobado por Real Decreto de 21 junio 1861 guardó fidelidad, salvo en aquel aparente planteamiento de oficio, que el artículo 86 del Reglamento Hipotecario configuró como potestativo para el interesado. El artículo 88 puntualizó la competencia de la Sala de Gobierno de la Audiencia para resolver el recurso contra la decisión del Regente. Por lo demás, la calificación en todos estos casos (tanto la hecha sólo por los Registradores como la resultante del recurso, atinente a la legalidad de las formas extrínsecas de las escrituras, a la capacidad de los otorgantes o a la competencia de los Jueces que hubieran ordenado las cancelaciones), «se entenderá limitada para el efecto de negar o admitir la inscripción, y no impedirá ni prejuzgará el juicio que pueda seguirse en los Tribunales sobre la nulidad de la misma escritura o la competencia del mismo Juez, a menos que llegue a dictarse sentencia de casación» (art. 36 R. H. de 1861). He aquí ya la neta diferencia entre el contenido y consiguiente tratamiento jurídico de la calificación registral y el litigio sobre la validez o nulidad de los títulos a que se refiere el actual artículo 66 de la Ley Hipotecaria.

    Es curioso que la Ley Hipotecaria de 1861 crea la «Dirección General del Registro de la Propiedad», y dice de ella en su Exposición de Motivos que «formará prontamente y conservará una jurisprudencia tan general como ajustada al espíritu de la Ley...», pero no le asigna competencia para la resolución de los recursos.

    El origen de esa competencia, persistente hasta hoy, se encuentra en una norma de tan modesto rango como la Real Orden de 17 marzo 1864. En ella se amplía el ámbito objetivo de la reclamación gubernativa, ya con esta denominación («podrán los interesados reclamar gubernativamente»), a los supuestos de denegación o suspensión de las inscripciones o cancelaciones por apreciar el Registrador defectos en las formas extrínsecas de las escrituras o de capacidad de los otorgantes, cuando la Ley Hipotecaria de 1861 limitaba el recurso, como vimos, a la suspensión de cancelaciones ordenadas por un Juez de cuya competencia dudase el Registrador. Para aquellos supuestos, y no para éste, se establecen por la Real Orden tres grados sucesivos de alzada: ante el Juez de Primera Instancia, ante el Regente de la Audiencia y ante la Dirección General del Registro de la Propiedad (3) Los trámites se dicen «los acostumbrados en la vía gubernativa», independientemente de la cual podrían litigar entre sí los interesados «acerca de la validez y consiguiente inscripción de las escrituras, así como de la nulidad o validez de la obligación en ellos contenida». De nuevo aquí, más claramente expresada que en la normativa actual, la distinción entre esta controversia y la atinente a la función calificadora registral.

    El antecedente directo del artículo 66 de la Ley Hipotecaria, con su casi idéntica literalidad y con su mismo número, data de la Ley de 21 diciembre 1869, modificativa de la primitiva Ley Hipotecaria de 1861. Además, su artículo 267.3 asigna a la Dirección General, todavía llamada del Registro de la Propiedad, la competencia para resolver los recursos gubernativos contra las calificaciones de...

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