Una transición hacia la movilidad sostenible

Asunto: Los desafíos generados por el crecimiento del tráfico urbano enfrentan a las autoridades urbanas con un dilema cada vez más complejo. Con el reconocimiento de que la aproximación de "predicción y provisión" es insostenible, el énfasis se está desviando desde los esfuerzos para satisfacer la demanda hacia la gestión de la demanda, la mitigación de los efectos y la reducción de sus causas. También se reconoce, cada vez en mayor medida, que el planteamiento de las soluciones requiere un equilibrio entre el transporte, el medio ambiente, la salud y los objetivos comunitarios y locales.

Relevancia: Para definir las estrategias de transporte sostenible, las autoridades urbanas deben considerar cuidadosamente toda la gama de opciones de gestión técnica y de política urbana, así como las interacciones entre ellas. Las soluciones óptimas exigen que los planificadores adopten una aproximación holística y rigurosa basada en la experiencia y que refleje las circunstancias locales específicas.

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Introducción

En los últimos años se ha producido una modificación importante en el planteamiento de la planificación del transporte, con un cambio de orientación hacia el desarrollo de políticas locales integradas dirigido a reducir la dependencia con respecto al uso del automóvil y fomentar la utilización de otros modos de transporte. Este planteamiento ha generado una serie de retos para las autoridades locales, que intentan conseguir soluciones sostenibles que abarquen toda la gama de las posibilidades a su alcance. Aquí se incluyen:

anticipar las consecuencias locales de las medidas específicas

predecir la naturaleza de las interacciones entre medidas individuales

comparar las opciones políticas, con una visión general para identificar las más adecuadas

desarrollar estrategias de transporte que abarquen la totalidad de las cuestiones locales.

Este artículo discute los desarrollos y métodos más recientes para optimizar los resultados. Se presenta también un resumen de las opciones disponibles para ilustrar la complejidad de la cuestión.

Medidas para conseguir una movilidad sostenible

El cuadro 1 expone la amplia gama de opciones de las que pueden disponer las autoridades. En otros dos artículos de este número se exponen más detalles de algunas de las medidas enumeradas en el cuadro. Para los responsables de las decisiones, el reto principal consiste en desarrollar estrategias locales basadas en una combinación óptima de medidas.

Cuadro 1: Medidas para conseguir una movilidad sostenible

Medida Características clave

Medidas restrictivas

Precios de aparcamiento - los precios óptimos dependerán de la distribución del transporte en sus diversas modalidades, la disponibilidad de aparcamiento y la accesibilidad de otras modalidades de transporte

Reducción de la disponibilidad

de aparcamientos - deberá formar parte de una estrategia global de aparcamiento (Véase lo anterior)

Restricciones de acceso - en forma de cobro por congestión, por área o por ruta

Gestión del tráfico

Mejoras de la red viaria - las mejoras a pequeña escala pueden producir algún beneficio local, pero es improbable que sean suficientes si se aplican aisladamente

Moderación del tráfico - puede ayudar a reducir la velocidad en algunos recorridos particulares

Telemática del transporte - ofrece ventajas en términos de mejor gestión de tráfico (por ejemplo, el control de señales) e información sobre transporte

Mejora de provisión de transporte público

Apoyo financiero/provisión de servicios - las opciones para el control son limitadas en países como el Reino Unido

Prioridad del autobús - uso de las líneas de autobús y preferencia en los cruces y bifurcaciones

Esquemas de aparcamiento y - puede ayudar en pueblos y ciudades a acomodarse al

acceso a otro medio de transporte crecimiento ayudando a limitar el incremento futuro de la

(Park and ride scheme) congestión

Otras formas de transporte público

Transporte por ferrocarril ligero - hace posible combinar la circulación viaria con la no viaria. Menos intensivo en infraestructura que los sistemas de ferrocarril pesado

Sistemas de ferrocarril pesado - las limitaciones clave para su desarrollo son el coste y la infraestructura

Autobuses dirigidos - similares a los autobuses convencionales pero restringidos a recorridos predefinidos

Apoyo para otros modos de transporte

Instalaciones para fomentar el

ciclismo - incluyendo pistas separadas para ciclistas, preferencia en las bifurcaciones y cruces, limitación de velocidad en las vías utilizadas por ciclistas y señalización apropiada

Instalaciones para fomentar el recorrido a pie - peatonalización y disposición de vías peatonales adecuadas y en algunos casos separadas, instalaciones y señalización de cruces, así como caminos situados convenientemente para recorrer a pie

Limitaciones de velocidad - la reducción de velocidad de los vehículos puede favorecer tanto a los ciclistas como a los peatones

Interacciones entre las medidas adoptadas

El conocimiento de las interacciones entre las medidas particulares es de importancia crítica si se desea evitar consecuencias imprevistas a la hora de implantar dichas medidas. En esta sección se presenta una selección de ejemplos que ilustran sobre la necesidad de que las medidas particulares se integren en un todo coherente.

Las restricciones de aparcamiento constituyen un contencioso para muchas autoridades. A menudo existe, a nivel local, la preocupación de que la limitación del aparcamiento en zonas céntricas desalentará a los consumidores, lo que tendrá un impacto desfavorable sobre el rendimiento económico. Este problema puede resolverse mediante la introducción de medidas compensatorias, tales como los esquemas park and ride (aparcamientos con disponibilidad de acceso a otro medio de transporte).

Para que los esquemas park and ride tengan éxito, es necesario que se introduzcan en paralelo con otras medidas que favorezcan el uso de los autobuses, es decir, esquemas de prioridad como los carriles exclusivos para autobuses, y el paso preferente en los semáforos. Otras medidas para fomentar el uso del transporte público incluyen el billete coordinado para facilitar la transferencia entre las diversas empresas de transporte.

Ciudades como Delft (Holanda) y Friburgo (Alemania) incluyen el estacionamiento de bicicletas en sus zonas de park and ride. Esto permite a los que desean circular en bicicleta, pero que viven demasiado lejos del centro de la ciudad, adoptar una combinación de ciclismo y autobús en su trayecto. En Oxford, las instalaciones extensivas de park and ride, gratuitos, se han implantado al mismo tiempo que se producía un aumento constante de las tarifas de aparcamiento en otros lugares, de modo que el aparcamiento público tiene ahora las tarifas más altas del país. Aquí, se reconoce que la mayor limitación para el crecimiento futuro de la utilización del park and ride es la disponibilidad de espacios privados de aparcamiento para no residentes ofrecida por empresas privadas, que puede competir con las tarifas de los espacios de aparcamiento público y reducir así la efectividad del incremento de los precios como medida de limitación del tráfico. Estas tienen actualmente un valor aproximado de 2.300 Ecus por año, libres de impuestos (Walker, 1996). Para intentar reducir a largo plazo el número de estos espacios, el Ayuntamiento de Cambridge ha impuesto a las empresas un canon de alrededor de 2.600 Ecus por cada nuevo espacio de aparcamiento creado de no residentes. Los fondos obtenidos se utilizan para financiar el funcionamiento de las instalaciones park and ride.

Cuando las autoridades locales proyectan una provisión formal de aparcamiento (de automóviles) es preciso que consideren la disponibilidad de aparcamiento incontrolado en las zonas residenciales adyacentes a los centros urbanos. Aunque se introduzca algún tipo de restricción en dichas zonas, los conductores reacios a los altos precios de aparcamiento pueden emigrar a las zonas periféricas de estacionamiento gratuito. La limitación adopta típicamente la forma de permiso de aparcamiento para residentes, combinado, en caso oportuno, con instalaciones de "pago y exposición" (pay and display). Las estructuras de las cuotas en el "pago y exposición" pueden estar dirigidas hacia la disuasión de determinados tipos de conductores. Una cuestión a considerar es si resulta preferible que las instalaciones se utilicen con una filosofía a largo plazo, que podría atraer muy bien al usuario de intercambios de transporte, o, a corto plazo, que podría asociarse con desplazamientos locales.

Los planificadores se encuentran frecuentemente con limitaciones de espacio en el desarrollo de esquemas de transporte, debido a la necesidad de armonizar entre sí las necesidades de los ciclistas, los peatones, los autobuses y los automóviles. Así, la introducción de carriles de autobús tiene un efecto significativo, y a menudo intencionado, sobre los conductores de automóviles, pero limita el tamaño de los carriles para ciclistas. La experiencia en toda Europa sugiere que el incremento en el uso de la bicicleta puede llevar a disminuir el riesgo de accidentes, porque los ciclistas son más difíciles de ignorar y las vías de circulación se diseñan teniendo en cuenta cada vez más sus necesidades (Royal Commission on Environmental Pollution, 1994)

A un nivel más general, con todas las medidas destinadas a reducir la congestión, existe el riesgo de que algunos trayectos eliminados sean sustituidos por nuevos trayectos y por otros viajeros. Esto demuestra la necesidad de implicar a las comunidades locales en los esfuerzos por conseguir una movilidad sostenible a través de un proceso de diálogo y de consenso.

Desarrollo de estrategias

Las estrategias de transporte gozan de un reconocimiento cada vez mayor como requisitos previos críticos para la identificación de esquemas y medidas locales convenientes, que darán lugar a mejoras en las condiciones del transporte local.

Los componentes clave del desarrollo de estrategias comprenderán los puntos siguientes:

Definición de los objetivos

Conocimiento de la naturaleza detallada del problema (es decir, tal como viene definido por las condiciones actuales del transporte local, la percepción pública de las mismas y los planes futuros)

Revisión de las opciones

Determinación y evaluación de las opciones

Identificación de la estrategia preferente (Institute of Highways and Transportation, 1996)

Un tema importante subyacente del proceso es la consulta con las autoridades locales, intentando, en el caso ideal, implicar a todas las partes interesadas en la totalidad de los aspectos del desarrollo de estrategias.

Los objetivos de las estrategias deben definirse cuidadosamente, ya que han de proporcionar un marco adecuado en el que se identificarán los problemas y se evaluarán las soluciones. Los objetivos pueden abarcar toda una gama de cuestiones tal como se muestra en el cuadro 2. Evidentemente, estos objetivos no son mutuamente excluyentes y pueden actuar en forma sinérgica, o también, en forma opuesta.

Cuadro 2: Objetivos estratégicos

reducir la congestión

mejorar la seguridad de todos los usuarios del transporte y de los peatones

reducir la contaminación del transporte

mejorar la calidad del medio ambiente

ofrecer oportunidades para la regeneración

aumentar las oportunidades para los recorridos a pie y en bicicleta

disminuir las necesidades de desplazamientos

ofrecer un servicio eficaz de transporte público

fomentar el uso de modalidades alternativas del vehículo público

asegurar la eficiencia económica

facilitar la regeneración económica

Aunque para cuantificar los elementos de los objetivos aún tendrá que emprenderse a gran escala la fijación de metas concretas, ya existen algunos desarrollos interesantes en este ámbito. Por ejemplo, la ciudad de Edimburgo en Escocia ha fijado una meta de reducción de un 30% en el uso de vehículos en las zonas céntricas para el año 2010, y un incremento del 12% en la proporción de recorridos con intercambio de transporte público, bicicleta o peatones.

Al desarrollar los elementos de la estrategia frecuentemente es útil considerar las opciones en términos de un grupo de temas, como las medidas restrictivas y la mejora de provisión de transporte público, tal como se muestra en el cuadro 1. Aunque estos temas proporcionan un buen punto de partida, es improbable que con una sola aproximación se proporcione la mejor solución. Típicamente, dicha solución abarcará un paquete de iniciativas que cubran la mayoría, o la totalidad, de los temas. La determinación del probable impacto de un esquema o de una medida particular en el contexto local puede resultar especialmente difícil. Tanto la modelización como la experiencia de otros puede ser útil, aunque en este último caso existen relativamente pocos datos. Esto puede atribuirse en parte a la falta de experiencias a largo plazo y, en parte, al hecho de que para beneficiarse de la experiencia de otros es necesario examinar cuidadosamente las consecuencias. En este contexto, los resultados de un proyecto que se lleva a cabo actualmente en Oxford podrían proporcionar una orientación valiosa para el futuro. El proyecto, subvencionado por el Programa Life de la UE, pretende controlar una serie de parámetros relacionados con la implantación de diversos elementos de estrategia de transporte a lo largo de los próximos años. La estrategia incluye la priorización de los autobuses, mejora de las instalaciones park and ride, fomento de instalaciones para ciclistas y peatones, restricciones de aparcamiento y moderación del tráfico, cuyo impacto se valorará en términos de niveles de tráfico, vitalidad económica, calidad del aire, deterioro de los edificios y salud pública (Oxfordshire County Council, 1996).

Una vez que se hayan determinado los impactos de los elementos del esquema, tanto por sí solos como en combinación, se podrán comparar las opciones con una visión general para definir la estrategia global. Las materias a examinar incluyen la consecución de objetivos, la mejora de los problemas identificados y el rendimiento económico (Institution of Highways and Transportation, 1996)

Los tiempos y fases de implantación de los elementos individuales de una estrategia pueden ser decisivos para el éxito total. La política actual de Oxford subraya la necesidad de un planteamiento de aplicación paso a paso con medidas destinadas a reducir la presión de tráfico en el centro, medidas que se introduzcan con el fin de obtener mejoras medioambientales (Oxfordshire County Council, 1996). Se espera que fomentando un cambio de orientación en cuanto al uso del automóvil antes de introducir el acceso restringido al centro de la ciudad, se podría evitar el desplazamiento de la presión de tráfico a las áreas circundantes. De un modo semejante, está previsto introducir un aumento de instalaciones park and ride antes de reducir el aparcamiento en el centro de la ciudad.

Todo lo anterior puede considerarse como medidas a corto y medio plazo. Se reconoce que, a largo plazo, sería necesario establecer interconexiones entre el transporte y la planificación de uso del suelo. Una planificación cuidadosa puede ayudar a asegurar que cuando se mantiene la accesibilidad, se reduce la necesidad de desplazamientos. Un buen ejemplo lo constituye Holanda que mantiene una política de "el negocio adecuado en el lugar adecuado" (conocida como ABC). Esta política se propone "asegurar que los negocios y servicios con un alto potencial de utilización de transporte público por parte de los empleados y de los visitantes se sitúen en lugares fácilmente accesibles o que puedan llegar a serlo a través del transporte público" (Comisión Europea, 1996).

Actualmente se estudia la introducción de una directiva de la UE sobre la Evaluación Estratégica Medioambiental. La directiva se propone reforzar los sistemas de evaluación existentes, extendiéndolos a las cuestiones de planificación de uso del suelo, tales como el transporte. Esta directiva puede ejercer un impacto sobre el desarrollo de estrategias locales en Europa, fomentando una toma de decisiones más formalizada y transparente. Los proponentes de esta aproximación indican que algunos de los beneficios serían la mejora de las decisiones políticas, mayores oportunidades para la implicación del sector público y una mejor legitimación pública (Sheate, 1995).

Mecanismos de aprendizaje

La fuente de información más importante para las autoridades que planifican el transporte local es, generalmente las sugerencias gubernamentales. Desempeñan un papel importante las conferencias y visitas estratégicas, las revistas y redes profesionales.

Tal como ha evidenciado la discusión anterior, el desarrollo de estrategias y políticas integradas requiere un buen conocimiento de los impactos tanto de las medidas particulares como de los paquetes de medidas que actúan conjuntamente. En la actualidad, los métodos para desarrollar este conocimiento y aprender de la experiencia de otros están muy descoordinados, dando lugar a tomas de decisión potencialmente ineficaces. Sería bueno que las autoridades tuvieran un mayor apoyo para la identificación y evaluación de las opciones.

Conclusiones

Para conseguir una movilidad sostenible, las autoridades urbanas tienen a su disposición una amplia gama de medidas. La mezcla satisfactoria de las diferentes opciones en una localidad determinada dependerá de una serie de características locales que incluyen los modelos y las limitaciones del uso del suelo y los modelos actuales de transporte. Además habrá que llegar a transacciones entre los diferentes tipos de medidas.

Evidentemente, la solución de cada caso no vendrá dada por un paradigma único. Sin embargo, se acepta cada vez más que las estrategias urbanas eficaces requieren una combinación de medidas de "palo" (restricciones) y "zanahoria" (favorecimiento del cambio de modo de transporte), como se ha indicado anteriormente. Es importante, además, la implicación y la aceptación públicas para que tengan éxito las medidas restrictivas.

Con la retirada del enfoque hacia la "predicción y provisión" es necesaria una mayor evaluación y vigilancia de los nuevos planteamientos de modo que pueda optimizarse la futura toma de decisiones. El progreso puede mejorarse también a través de mecanismos que permitan a las autoridades locales el aprendizaje de la experiencia de otros, tanto a nivel local como a nivel internacional. Debe considerarse bienvenido el reconocimiento, por parte de la Comisión Europea, de la necesidad de establecer un marco mejor para compartir y distribuir la información (Comunidad Europea, 1996).

Finalmente, existe en la actualidad una serie de proyectos y programas europeos enfocados especialmente a la tecnología. Dada la necesidad de una aproximación holística a la planificación del transporte en el futuro, una iniciativa europea de amplia base, dirigida a favorecer las estrategias integradas locales, o más amplias, podría constituir una contribución muy valiosa.

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Palabras clave

Movilidad sostenible, mecanismos de aprendizaje, estrategia de transporte, toma de decisiones

Referencias

Deparment of the Environment and Department of Transport PPG 13, Planning Policy Guidance: Transport, HMSO (1995)

Comisión Europea, The Citizen's Network, Fulfilling the potential of public passenger transport in Europe, Libro Verde la Comisión Europea (1996)

Walker, J. Urban solutions - Passenger and Freight, Documento presentado en la conferencia Which Way Forward - Towards a National Transport Plan, Kettering (1996)

Jarman, M., Oxfordshire County Council, comunicación personal (1996)

Oxfordshire County Council, Transport Policies and Programme - Oxford Integrated Transport Package Bid, (1996)

Royal Commission on Environmental Pollution, decimoctavo informe, Transport and the Environment, HMSO (1994)

The Institute of Highways and Transportation, Guidelines for Developing Urban Transport Strategies (1996)

Sheate, W., Documento presentado en el seminario "Strategic Environmental Assessment in Local Authorities", The Green Alliance, Londres (1995)

Contacto

Celia Greaves, CEST tel : +44 (0)171 354 9942, fax : 44(0)171 354 4301 correo electrónico: cgreaves@cest.org.uk

Contacto IPTS

Matthias Weber, IPTS tel: +34 5 448 83 36, fax: +34 5 448 83 26, correo electrónico: matthias.weber@jrc.es

Agradecimientos

Agradecemos su valiosa colaboración a los Cambridgeshire y Oxfordshire County Councils.

Sobre el autor

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Celia Greaves es directora de proyecto en el CEST. Cuenta con más de diez años de experiencia en trabajos relacionados con el medio ambiente y el transporte, tanto en el sector público como en el privado. Su área actual de investigación incluye aspectos del transporte y del medio ambiente, especialmente dentro del contexto de los negocios.