La jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia en relación con la responsabilidad por incumplimiento de...
| Autor | Gabriel Soria Martínez |
| Cargo | Abogado. Urbanista |
La jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia en relación con la responsabilidad por incumplimiento de los convenios urbanísticos, las facultades edificatorias de las juntas de compensación, las consecuencias de la obtención de dotaciones por vía de hecho y los efectos de la publicidad del planeamiento en los actos de ejecución
1. INTRODUCCIÓN
La progresiva extensión del urbanismo concertado convierte al Convenio en un instrumento de gestión urbanística recurrente, incluso por invocación legal1 , cuya interpretación y efectos dependen fundamentalmente de la hermenéutica de los Tribunales, por lo que en este repaso selectivo de la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia haremos referencia a algunas Sentencias recientes que examinan con detalle la naturaleza, carácter y efectos de los Convenios Urbanísticos, tanto en lo que en planeamiento se refiere, como en lo relativo a la gestión y los efectos del incumplimiento por la Administración de los compromisos contenidos en los mismos.
Asimismo, la constante jurisprudencia relativa al régimen estatutario de las Juntas de Compensación los límites y alcance de sus facultades y de las Bases de Actuación y de los Estatutos que las regulan es objeto de comentario.
Finalmente, analizaremos algunas resoluciones dictadas en relación con la regularización de las vías de hecho, las consecuencias del incumplimiento y el cambio de sistema de actuación y la publicidad del planeamiento y sus efectos en los actos de ejecución, para terminar con la incipiente jurisprudencia en materia de silencio administrativo respecto de la nueva regulación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común.
2. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN POR EL INCUMPLIMIENTO DE LOS CONVENIOS URBANÍSTICOS
Desde la publicación del Decreto Ley 7/1970, de 27 de junio que promovió las ACTUR hasta nuestros días el urbanismo concertado ha venido extendiéndose en las actuaciones urbanísticas hasta el punto de que en este momento todas las leyes urbanísticas recogen este instrumento como un medio eficaz de ejecutar el planeamiento e incluso como un instrumento adecuado para prefigurarlo, sin perjuicio de la reserva más absoluta a la potestad de planeamiento de la Administración.
Tradicionalmente se han venido examinando por la Sala Tercera del Tribunal Supremo y los
Tribunales Superiores de Justicia los principios de indisponibilidad de las potestades administrativas y prevalencia del interés público, que se han conjugado con otros procedentes del derecho común, tales como buena fe, autonomía de la voluntad y libertad de pactos dentro del marco de la ley, la moral y el orden público, equivalencia de prestaciones, etc.
Ello ha dado lugar a una abundante interesantísima jurisprudencia que analiza la materia revelando una vez más, que Derecho sólo hay uno, por más que a efectos de su clasificación o estudio se distingan distintas especialidades o materias que permitan abordarlo de una manera más asequible2.
Como es lógico, la cuestión que con más frecuencia se resuelve en los Tribunales es precisamente la relativa a la responsabilidad e indemnización de los daños producidos por el incumplimiento de los Convenios, fundamentalmente el incumplimiento de la Administración.
Esta cuestión, por ser fronteriza y de difícil entendimiento, conduce con frecuencia a resoluciones con tendencias manifiestamente divergentes. En una línea favorable a los derechos del particular y que reconoce la sustantividad del Convenio con una naturaleza contractual inequívoca, se pronuncia la Sentencia de 24 de julio de 2002 dictada por la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, dictada siendo ponente el Magistrado Sr. D. Wenceslao Olea Godoy, en la cual se analiza la desestimación presunta de la reclamación de daños y perjuicios por responsabilidad patrimonial efectuada al Ayuntamiento de Monasterio, en Badajoz, por incumplimiento de un Convenio Urbanístico. En virtud de éste, el citado Ayuntamiento se obligaba a definir una nueva clasificación de los terrenos del particular que en parte se integraban en el casco urbano y en parte fuera del mismo, de modo que todos se les reconociera la condición de urbanos. Junto a esta reclasificación el Ayuntamiento asumía el pago de distintas indemnizaciones y gastos.
El Fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia comienza por rechazar el argumento de que el incumplimiento quedaba justificado por la inactividad del particular en los siguientes términos:
TERCERO.-No comparte la Sala los argumentos que en la contestación a la demanda se dan por la defensa municipal para justificar ese incumplimiento. En efecto, se aduce al respecto que el actor había permanecido inactivo durante los casi tres años que había durado la tramitación de las Normas Subsidiarias sin hacer objeciones a la no incorporación de una porción de su finca como terreno urbano; de otra, que se había reclasificado más superficie de la que, a su juicio, se había comprometido el Ayuntamiento en el Convenio, es decir, fanega y media que se dice equivale a unos 9.900 m², habiéndose reclasificado 12.328 m2;, de donde se concluye en el enriquecimiento producido en el recurrente.Pero se olvida con esos argumentos los términos del Convenio antes mencionado en los que la obligación de reclasificación no requería intervención alguna del actor porque no debía éste vigilar el cumplimiento de una obligación asumida de mutuo propio por el Ayuntamiento y que debía cumplir sin necesidad de requerimiento alguno
.
En este punto queda clara la vinculación de la Administración por el Convenio que, sin perjuicio del libre ejercicio del «ius variandi», le obliga a atenerse a las consecuencias de no adaptar el planeamiento a lo pactado.
En relación con la superficie objeto de clasificación, la Sala, en el mismo Fundamento, recuerda que, al haberse comprometido en el Convenio la reclasificación de la totalidad de la finca como urbana y por aplicación del artículo 1.471 del Código Civil, el incumplimiento es patente lo que resultaba en aquellos autos, además, acreditado por una prueba pericial.
En el Fundamento Jurídico Cuarto pasa a analizar la Sala las consecuencias del incumplimiento declarado de la Administración. Para ello recuerda, por supuesto, el principio de indisponibilidad de las potestades administrativas de planeamiento, pero siguiendo la doctrina contenida en la legislación de contratos y en el Código Civil en relación con los efectos del incumplimiento de un contrato válido y eficaz, por cuando había dado origen y a una transmisión patrimonial de bienes a favor del Ayuntamiento, establece lo siguiente:
La conclusión de lo expuesto es que el Ayuntamiento incumplió parcialmente su obligación de reclasificación de los terrenos en su totalidad quedando excluidos indebidamente, la superficie de 1.266,72 metros cuadrados. Y a la vista de esa exclusión acierta la defensa del actor cuando dirige su acción a la institución de la responsabilidad patrimonial porque como se ha declarado reiteradamente por la Jurisprudencia, estos convenios urbanísticos no pueden condicionar las potestades discrecionales del planificador, que puede desconocerlos cuando no lo estime procedente a la hora de planificar la actividad urbanística. Pero a cambio deberá reconocerse un derecho de resarcimiento a favor del particular que concertó el convenio por concurrir todos los presupuestos de responsabilidad patrimonial a la vista de la regulación que se establece en los artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como en el Reglamento sobre los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial, en cuanto que existe una lesión, entendida como daño antijurídico que el ciudadano no tiene obligación de soportar, como es el hecho de no recogerse en el planeamiento unas expectativas en torno a las cuales realizó una transferencia patrimonial a favor de la Administración. Pues bien, en el caso de autos, la única salida admisible y menos perturbadora para los intereses municipales y del recurrente, conforme se interesa en el suplico de la demanda, es establecer la indemnización en base a la diferencia del valor que habrían tenido los terrenos en su clasificación urbana y el valor en su actual situación de no urbanizable que mantiene: valores que han de calcularse en función de lo que propone el perito procesal
.
Como se ve, la Sentencia reconoce los efectos contractuales del convenio en consonancia con el Código Civil.
Sin embargo, más recientemente, en relación con un mismo asunto la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares ha dictado sus Sentencias de 20 de junio y 1 de julio de 2003 en las cuales expresa la interpretación de la responsabilidad administrativa en los supuestos de incumplimiento de lo pactado en los Convenios Urbanísticos.
Las citadas Sentencias se refieren a la impugnación de las resoluciones de ciertos convenios suscritos y ratificados por el Ayuntamiento de Es Castell, que se fundaban en el presunto incumplimiento de los propietarios de lo pactado.
De las dos resoluciones, por ser más extensa y remitirse la primera directamente a ella, debe analizarse más detalladamente la de 1 de julio de 2003. Dicha Sentencia recoge como datos de hecho más esenciales que se habían suscrito dos Convenios urbanísticos. Uno comprometía la reclasificación de ciertos terrenos como suelo urbanizable programado y atribución de determinados aprovechamientos y preveía la redacción y tramitación del Plan Parcial por iniciativa pública, aunque a costa de los propietarios afectados, así como el cumplimiento del deber de cesión del 10 % del aprovechamiento del sector, que se localizaría en una zona de suelo urbano cercana que había de cederse al Ayuntamiento.
El otro Convenio establecía el...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba