Responsabilidad de la Consob por omisión de supervisión
| Autor | Antonio Adami |
La sentencia 3132/2001 de la Corte de Casación, reconoce la responsabilidad de la CONSOB, autoridad bursátil italiana, por omisión de supervisión de un folleto informativo, juzgado no verdadero. El fallo del tribunal supremo italiano establece el principio de que la CONSOB no puede transformarse de 'órgano de garantía' en simple 'oficina de deposito de actos.'
La cuestión de hecho hace referencia al llamado caso Cultrera, en que el citado financiero estafó a 890 consumidores a través de una operación de suscripción de títulos atípicos. La CONSOB no prohibió la publicación del folleto informativo relativo a dicha operación.
La sentencia se funda en tres puntos sustanciales, examinados en la motivación:
1) la efectiva existencia de poderes de averiguación de la naturaleza verídica del folleto informativo en la normativa vigente cuando ocurrió el hecho;
2) la nulidad de las cláusulas de autoexención de responsabilidad patrimonial contenidas en la autorización a la publicación del folleto;
3) la inexistencia del nexo causal entre el comportamiento de CONSOB y el daño sufrido por los consumidores.
Las cuestiones más interesantes, relativos a la responsabilidad de las autoridades de supervisión bursátil, corresponden a los dos primeros puntos. No cabe duda alguna de que, tras la sentencia 500/1999 de la Corte di Cassazione, la Administración pública puede ser considerada responsable de sus actuaciones y condenada a indemnizar a los particulares. Con la nueva sentencia que aquí comentamos se ha esclarecido que también una Administración independiente, aunque pertenezca tan solo lato sensu a la Administración pública, puede ser declarada responsable.
En el presente caso se da un supuesto de culpa in omittendo, es decir de comportamiento omisivo. La jurisprudencia italiana en estos casos afirma el principio de tipicidad de las omisiones (véase las sents. Cass. n° 1652/1972; y n° 1526/1982). De tal modo que las omisiones solo son ilegítimas ante la existencia de una especifica obligación, prevista en la ley, de actuar. La Corte d¿appello, cuyo fallo ha sido anulado con la sentencia que estamos examinando, consideró que en este caso no existía, con arreglo a la ley organizadora de CONSOB (específicamente el art. 18 de la ley 216/1974, que se refiere al folleto informativo y a las otras condiciones de las ofertas publicas), ninguna obligación expresa de averiguar la naturaleza verídica del folleto, no existiendo, por tanto, los poderes necesarios para realizar dicha averiguación.
Por el contrario, el tribunal supremo ha considerado que los poderes existían con arreglo a las normas generales que establecen las potestades de supervisión de la CONSOB, y a partir de una interpretación sistemática de las normas de la ley 216/1974, donde se establece que la CONSOB tiene 'la máxima función de garantizar la legitimidad de la actuación de las sociedades' y con ese fin ejerce el 'poder de inspección para establecer la exactitud de los datos y noticias comunicados' (art. 3). Además de que en este caso concreto no habría hecho falta ninguna inspección, siendo evidente ex actis la falsedad de los datos.
La Corte di Cassazione establece, con referencia al segundo punto en el que funda su decisión, que las cláusulas de autoexención de responsabilidad patrimonial son nulas. Es lo cierto que las cláusulas de autoexención pueden ser insertadas en contratos entre particulares excluyendo la responsabilidad patrimonial. Si bien la ley prohíbe que dicha exención sea dispuesta para casos de dolo o culpa grave (v. art. 1229 Código civil italiano). En el presente caso CONSOB ha insertado dichas cláusulas en un acto administrativo, no en un contrato. El ejercicio de la supervisión no procede de la voluntad de la entidad supervisora, sino de normas con rango de ley: faltan por lo tanto los presupuestos para la aplicación de la norma del código civil y dichas cláusulas son contra legem. Además es imposible valorar el comportamiento de la Administración pública según el criterio de la culpa, que debe ser valorado según las pautas constitucionales de imparcialidad, corrección, y buena administración (art. 97 de la Constitución italiana).
Es interesante observar que en la ordenación estadounidense si se prevé expresamente la exención de la autoridad supervisora del mercado financiero, incluso aunque sea ante una evidente la falsedad de los documentos presentados. Así lo dispone la section 26 del Securities Exchange Act del 1934.(1) Pero no se puede dejar de observar que esto ocurre en una ordenamiento en el que priman las teorías de la limitación de la justiciabilidad de los actos de las autoridades independientes, ordenación en la cual las authority nacen propiamente por desconfianza hacia los jueces.
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(1) No action or failure to act by the Commission or the Board of Governors of the Federal Reserve System, in the administration of this title shall be construed to mean that the particular authority has in any way passed upon the merits of, or given approval to, any security or any transaction or transactions therein, nor shall such action or failure to act with regard to any statement or report filed with or examined by such authority pursuant to this title or rules and regulations thereunder, be deemed a finding by such authority that such statement or report is true and accurate on its face or that it is not false or misleading. It shall be unlawful to make, or cause to be made, to any prospective purchaser or seller of a security any representation that any such action or failure to act by any such authority is to be so construed or has such effect.
Anexo:
Sentencia 3132/2001 Corte Suprema di Cassazione
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE I CIVILE
SENTENZA
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
In data 21/7/1983 era pubblicato mediante deposito presso la CONSOB un prospetto informativo (art. 18 D.L. 95/74 conv. In L. 216/74 come modif. dall'art. 12 della L. 23/3/83 n. 77) inerente l'operazione di offerta al pubblico della sottoscrizione di titoli atipici afferenti l'operazione Hotel Villaggio Santa Teresa (HVST).
I proponenti l'operazione, le socc. Sofinvest p.a., Hotel Villaggio Santa Teresa a.r.l., Istituto Fiduciario Lombardo a r.l., Istituto Fiduciario Lombardo Servizi a r.l., precisavano che si intendeva collocare presso il pubblico, e per l'intero capitale sociale (lire 44 mld), le quote della soc. HVST (che deteneva il capitale della s.p.a. Sarda Grandi Alberghi, proprietaria del complesso immobiliare- villaggio turistico sito in Santa Teresa di Gallura) e che le quote sarebbero state acquistate mediante mandato, e con successiva intestazione fiduciaria, alla soc. Istituto Fiduciario Lombardo.
Procedutosi a massiccia sottoscrizione di quote nei mesi successivi, ed all'esito di ripetute notizie di stampa su irregolarità nell'esercizio delle attività finanziarie da parte delle società promotrici, il Tribunale di Milano con sentenze 7/5/85 e13/12/85 dichiarava il fallimento delle soc. I. F. L. (poi posta in L .C . A . ) , I.F.L. Servizi e Sarda Grandi Alberghi nel mentre era posta in liquidazione la soc. HVST.
Con citazione 8/9.5.87 un primo gruppo di sottoscrittori delle quote della soc. HVST (Gatti Ilario ed altri quattro) conveniva quindi innanzi al Tribunale di Milano i componenti pro tempore della CONSOB e due suoi funzionari (Pazzi Bruno, Matturri Vincenzo, Polinetti Aldo, Santedicola Luigi, Gullo Fausto) chiedendone la condanna al risarcimento dei danni patiti per effetto della indebita autorizzazione CONSOB 19/7/83 alla operazione a cagione della quale essi avevano proceduto all'acquisto da IFL delle quote della HVST.
Con atto 10/7/87, quindi, intervenivano in giudizio Gatti Ilario, Favino Giorgio, Ghirimoldi Emilia n. q. di procuratori speciali di Stenghel Renato e di altri 885 sottoscrittori, che, del pari, chiedevano la condanna dei convenuti al risarcimento dei danni.
Costituitisi i convenuti, con la rappresentanza e difesa dell'Avvocatura dello Stato, era disposta la chiamata in causa del Ministero del Tesoro e della CONSOB che, costituitisi, eccepivano la carenza di giurisdizione e l'incompetenza per territorio dell'adito Tribunale.
Erano quindi proposti dai convenuti, con ricorsi 27.1.89, regolamenti di giurisdizione: l'adita Corte di Cassazione con sentenza 367/92 a S.U. dichiarava inammissibili i regolamenti per l'inerenza al merito, e non alla giurisdizione, della prospettata questione di mancanza di diritto soggettivo leso dal comportamento della P.A..
Riassunto il giudizio, medio tempore sospeso, il Tribunale di Milano con sentenza 11.3.96 rigettava tutte le domande.
La sentenza era impugnata da Stenghel Renato e da altri 897 sottoscrittori (e per essi dal procuratore speciale Gatti Ilario, anche in proprio) e, costituitisi tutti gli appellati, l'adita Corte di Milano con sentenza...
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