Tradición y renovación en el control urbanístico de los usos constructivos en suelo no urbanizable
| Autor | Tomás Quintana López |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
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A poco que se medite sobre el rótulo que da cobertura a estas páginas, se advertirá la diferente dimensión que cobra el control de las actuaciones sobre suelo no urbanizable en función de la intensidad con que aquéllas se produzcan, consideración que está estrechamente relacionada con la creciente necesidad de suelo así clasificado para asentar en él iniciativas de la más variada naturaleza. Si esto es así y así se admite, esa creciente necesidad de suelo no urbanizable que trae el «progreso» debiera corresponderse con una mutación normativa acorde con la cambiante realidad, que, por sintetizar, ha pasado de una sociedad eminentemente agrarista, en el momento en que surge nuestro moderno derecho urbanístico a mediados de esta centuria, a un modelo social industrial o postindustrial, en el que ahora nos encontramos.
Sin embargo, ese cambio normativo llamado, en definitiva, a pautar los usos del suelo no urbanizable sólo se ha producido parcialmente y con retraso, lo que explica la conflictividad judicial que acompaña la utilización del suelo así clasificado; siendo esto exponente, a su vez, del inadecuado instrumental normativo vigente sobre el particular.
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Demostrar las anteriores aseveraciones nos obliga a retrotraernos a normas ya formalmente derogadas, señaladamente a algunas previsiones de la Ley de 12 de mayo de 1956, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, referencias que en el caso del citado Texto Refundido resultan hoy doblemente interesantes, primero porque aun ya derogado expresamente por la disposición derogatoria única del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, ha venido siendo aplicado hasta nuestros días por los órganos judiciales de mayor jerarquía en razón de la injustificada tardanza en quedar resueltos los pleitos, pero además, en segundo lugar, por la también conocida reviviscencia de parte del mismo que ha provocado el Tribunal Constitucional con su sentencia de 20 de marzo de 1997 sobre el Texto Refundido en materia urbanística de 1992.
Pues bien, en la línea de lo señalado, debe recordarse que el artículo 69 de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, sometía la utilización del denominado entonces suelo rústico a una serie de límites, de los cuales destacamos: la prohibición de transformar el destino agrícola o forestal de los terrenos de esa clase que según el plan debieran ser objeto de conservación y defensa; la facultad de edificar en proporción de un metro cúbico como máximo por cada cinco metros cuadrados de superficie, límite que se excepcionaba en los siguientes supuestos: construcciones destinadas a explotaciones agrícolas, silos o viviendas obligatorias en fincas mejorables según los planes del Ministerio de Agricultura, para los que, en su caso, sería exigible la obtención de la previa licencia; construcciones o instalaciones necesariamente vinculadas a determinados terrenos; las que desarrollaran un fin nacional, social, asistencial, educativo, sanitario o turístico de necesario emplazamiento en el medio rural, así como la edificación singular de viviendas unifamiliares en lugares alejados de los centros urbanos, en los que no exista peligro de formación de un núcleo de población; construcciones e instalaciones con mayor volumen de edificación que el generalmente admitido en suelo rústico (un metro cúbico por cinco metros cuadrados de superficie, como ya vimos), para lo que el proyecto del promotor debería obtener el respaldo de dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta legal de miembros de la Corporación, y de la Comisión Provincial o Central de Urbanismo «con los mismos requisitos», decía textualmente el artículo 46.3 de la Ley del Suelo de 1956.
Como puede advertirse, la excepcionalidad de los usos constructivos en suelo rústico llevó al legislador a idear un sistema de autorización también excepcional, reforzando no sólo las mayorías de los órganos municipales encargados de expedir la autorización, sino también haciendo intervenir al órgano estatal de tutela en materia urbanística, cuyo pronunciamiento autorizatorio también estaba vinculado a la configuración de mayorías reforzadas en su seno. El sistema, en mi criterio, era coherente con las pocas expectativas reales y necesidades de uso constructivo que a mediados de este siglo tenía el denominado suelo rústico.
La reforma operada en el ordenamiento urbanístico por Ley 19/1975, de 2 de mayo, y que da paso a la refundición realizada por Real Decreto 1346/1976 de 9 de abril, no sirve para solventar los problemas que ya en ese momento planteaba la progresiva necesidad de realizar usos constructivos en el suelo no urbanizable, edificatorios y otros no vinculados ni siquiera indirectamente a los de naturaleza rústica o pecuaria. Dos son, a nuestro juicio, los aspectos a destacar de la utilización del suelo no urbanizable en el marco normativo que brinda el Texto Refundido de 1976: la necesidad de licencia municipal y la previa autorización por el órgano estatal primero, después autonómico, de tutela urbanística.
Atendiendo a este doble objetivo a considerar, primeramente y aunque sea de todos conocido, resulta conveniente recordar que en el Texto Refundido de 1976, igual que en la precedente Ley del Suelo de 1956, se someten a previa licencia municipal un amplio listado -ni siquiera exhaustivo- de actuaciones de incidencia territorial con independencia de la clase de suelo en la que se efectuaran, según cabe deducir de lo dispuesto por el artículo 178 del Texto Refundido de 1976. Sin embargo, la operatividad de la licencia urbanística municipal, contrariamente a cuando el uso del suelo se realizaba en otra clase de suelo, cuando se pretendía efectuar en suelo no urbanizable, ha sido sensiblemente menor; las circunstancias que explican esta situación son variadas, como lo son las disciplinas sectoriales que regulan los distintos usos de que es susceptible el suelo no urbanizable, bajo cuyo amparo se han pretendido y, a veces, conseguido, dejar fuera del alcance de la normativa urbanística. No obstante, también debe ser tenido en cuenta que durante décadas -valga la generalización- desde la Administración local se han considerado ajenos a la disciplina urbanística algunos usos del suelo no urbanizable pese a que tuvieran perfecto encaje en la obligatoria obtención de la licencia que, de manera ejemplificativa, ha venido estableciendo la normativa urbanística; esta situación, sin embargo, no sin tensiones, progresivamente se ha ido alterando a favor de una mayor exigencia municipal de la licencia urbanística, a lo que sin duda han contribuido dos argumentos: la cada vez más extendida aceptación de que la normativa urbanística debe ser aplicada más allá de lo que constituye el núcleo de población y zonas periféricas de desarrollo urbano y, también, los efectos recaudatorios que para el municipio supone la expedición de licencias, máxime cuando mediante las mismas se hace jurídicamente posible la realización de unos usos en suelo no urbanizable que, por su importancia, puede repercutir favorablemente en los presupuestos municipales.
Un buen ejemplo de la tensión a que ha dado lugar la exigencia municipal de licencia urbanística lo tenemos en la explotación de minas y canteras, usos que por su naturaleza han de ser realizados en suelo no urbanizable y que los municipios se puede decir que finalmente han conseguido someter al control urbanístico mediante la exigencia de licencia municipal previa a su inicio o para su legalización una vez iniciada la actividad extractiva sin contar con aquélla. La conflictividad judicial generada últimamente viene siendo resuelta por el Tribunal Supremo con argumentos contundentes, de los que son un buen ejemplo una serie de sentencias del año 1988 (6 de abril, Ar. 2619; 26 de septiembre, Ar. 7260 y 10 de octubre, Ar. 7466), en las que la licencia municipal queda erigida como instrumento de control de la adecuación urbanística del uso del suelo no urbanizable preciso para poder realizar las tareas inherentes a la explotación de canteras y minas a cielo abierto. En palabras del propio Tribunal Supremo:
En cuanto a la necesidad de solicitar y obtener licencia municipal para desarrollar la actividad de explotación a cielo abierto de sus concesiones mineras, primera de ellas y principal problema controvertido en el proceso, forzoso es coincidir con la sentencia apelada en la precisión de interesarle y lograr su otorgamiento, pues siendo connatural a su desarrollo la realización de movimientos de tierras, de esta esencialidad nace como consecuencia el que la actividad sea sometida a la intervención municipal antes de emprenderla, al efecto de que mediante la oportuna fiscalización se decida acerca de la correspondiente autorización o licencia, otorgándolo o denegándola, dada la clara comprensión del supuesto en el artículo 178.1 y 1.9, respectivamente, de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y del Reglamento de Disciplina Urbanística. Sin que en contra quepa validamente argumentar con la finalidad no urbanística de dichos movimientos de tierras, por cuanto el Ordenamiento contenido en dicha Ley y el citado Reglamento no se detiene en lo propiamente urbanístico, tal como la apelante lo entiende, sino que se amplía a la total disciplina del suelo sobre el que cualquier actividad, sea de urbanización o no, debe desarrollarse, a fin de preservarlo para el cumplimiento del destino que, bien por la Ley o bien por el planeamiento, se haya señalado
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Con lo así razonado y resuelto por el alto tribunal, la licencia urbanística deviene concurrente con cualquier otro título que, paralelamente, deba ser obtenido para efectuar legítimamente el aprovechamiento o la realización de la obra o el uso, en definitiva, sobre el suelo no urbanizable; de esta forma, el Tribunal Supremo ha llevado...
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