La relevancia de la técnica legislativa en la elaboración de las leyes: un análisis de la Ley Orgánica 4/2000, sobre Extranjería
| Autor | Ángeles Galiana |
| Cargo | Saura Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 247-272 |
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El objeto del presente artículo se centra en una disciplina aún escasamente estudiada en nuestro país: la técnica legislativa. Así es posible afirmar que el interés por la técnica legislativa resulta novedoso, pues es desde hace aproximadamente unas tres décadas cuando se está produciendo una perceptible y creciente atención hacia la mejora de la calidad de la producción normativa. En concreto, a mediados de los años ochenta comienzan a proliferar en España los estudios que se ocupan de distintos aspectos que pretenden lograr la mejora efectiva de las leyes 1Page 248
De esta preocupación son fruto en particular diversos trabajos publicados 2.
Por tratarse de una disciplina de nuevo orden, la delimitación de su contenido no está totalmente definida y la doctrina no es uniforme respecto a su denominación. Una aproximación a lo que algunos autores denominan «Técnica Legislativa» y otros «Técnica Normativa» servirá para situar el problema.
Un concepto restringido será el utilizado por el colectivo GRETEL, que considera que la técnica legislativa trata de la composición y redacción (drafting) de las leyes y disposiciones jurídicas3, en alusión estricta a cuestiones de lenguaje y de homologación formal relativas al procedimiento de elaboración de la ley. Frente a esta definición, otros autores prefieren hablar de Técnica Normativa como una disciplina que no se limita únicamente a tratar los aspectos formales o procedimentales de creación normativa, sino que amplía su campo de actuación respecto al análisis de la inserción de una norma en un ordenamiento 4, esto es, la integración en el ordenamiento a partir de lasPage 249 complejas conexiones competenciales de un Estado con varios centros de poder legislativo.
Por tanto, el concepto de técnica legislativa no es doctrinalmente pacífico, sino más bien un concepto abierto sobre el que caben diversas interpretaciones 5. En todo caso, sea cual fuere la amplitud que cada uno otorgue a esa expresión, lo que sí parece claro es que con ella pretende lograr una misma finalidad: la mejor calidad técnica del Derecho. Sus objetivos deben ser la claridad, la seguridad y la eficacia del ordenamiento jurídico.
Esta disciplina parte, pues, de una voluntad política de regular un determinado aspecto de la realidad que se formula estructural y lingüísticamente en términos normativos, y finaliza con la promulgación de la norma, ya que su objeto de estudio es el procedimiento de elaboración normativa. Su principal preocupación consiste en definir los defectos que pueden viciar la elaboración de la norma desde su gestación en la idea o voluntad de regularizar un aspecto determinado de la vida social, hasta su promulgación y su entrada en vigor, y cómo estos vicios pueden ser solucionados (o, mejor, evitados).Page 250
Los estudios de técnica legislativa, como rama especializada de un saber más amplio y general -la Ciencia de la Legislación-6, son una consecuencia directa de la crisis del Estado del bienestar en una de sus facetas: la crisis de la legislación. El punto de partida lo constituye una conciencia generalizada sobre la existencia de una degradación de los niveles de calidad de la producción normativa como consecuencia de la masificación y aceleración de la tarea legislativa, que dan lugar a problemas de inconsistencias, redundancias, defectuosa redacción de las normas que las hacen incomprensibles o invia-bles, etc. Esta decadencia se acentúa aún más a partir del desarrollo del Estado del bienestar, en el sentido que el Estado pasa de espectador a protagonista de la vida económica, de manera que la regulación jurídica penetra en diversos aspectos de la actividad económica, cultural, profesional, etc., y supone la extensión de la normatividad a esferas antes exentas, de manera que la ley contemporánea incorpora cada vez más medidas tendentes a regular las relaciones socioeconómicas de sus destinatarios, con lo que se va convirtiendo en una ley más compleja y particular, abandonando poco a poco las notas de generalidad y abstracción que la caracterizaban 7. La progresiva expansión de las tareas estatales ha producido la juridificacion de muchas situaciones o materias que con anterioridad quedaban fuera del campo de dominio del Derecho. Esto hace que las leyes sean enunciados jurídicos con cualquier contenido, que si bien es su característica básica -la reserva material-, también constituye un potencial y hasta peligroso instrumento político de control cuando una ley se crea con la finalidad de modificar situaciones específicas y delimita-doras en el tiempo8.
El Derecho cada vez se usa más como un instrumento para la consecución de objetivos políticos, y esta afirmación resultará confirmada con el objeto de análisis de las siguientes páginas: la Ley Orgá-Page 251nica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.
La trascendencia que puede tener esta Ley para todos los ciudadanos, y no solamente para los extranjeros, pues a todos afecta de alguna u otra manera, y su reciente y complicado proceso consensuado de elaboración, puede ser un buen ejemplo para mostrar algunos de los criterios que, brevemente, se expondrán sobre técnica legislativa. Además, la Ley de Extranjería se ha convertido en una de las más importantes leyes de la anterior legislatura, porque pretende afrontar el complejo problema de la necesaria integración de la inmigración en nuestro país, mucho más conflictivo que a primera vista podría parecer en el momento de su redacción9, pues conlleva, tal y como señala J. De Lucas, problemas como los del estatuto de las minorías étnicas, religiosas y nacionales y las tensiones entre las exigencias de integra-Page 252ción y el respeto por la diversidad y la propia identidad. Éste es uno de los factores que propician el renacer de un fantasma que recobra impulso en el continente: el racismo 10. A todo ello cabe añadir que la presencia de una fuerte inmigración extracomunitaria y el resurgimiento de los fenómenos de xenofobia y racismo ponen en cuestión el estatuto de ciudadanía: la polémica acerca de la integración/auto-marginación saca a la luz las contradicciones que sacuden el supuesto básico de la ciudadanía, la convivencia entre sujetos no estrictamente homologables, la asimetría que tensiona al máximo la capacidad de conjugar igualdad y diferencia 11.
Se partirá de la idea de que, como todas las normas, también ésta puede ser siempre perfeccionada. En este comentario de técnica legislativa se pretende, por una parte, reconocer algunas de las cualidades técnicas de la Ley, pero, sobre todo, aportar sugerencias que la habrían podido mejorar, aun sin ánimo de exhaustividad.
Con carácter previo a la decisión legislativa se ha de determinar si es o no necesario redactar una nueva ley, básicamente por la imperati-vidad de lograr determinados fines u objetivos que no se pueden alcanzar con el Derecho vigente12.
Aquí, y entrando ya en el análisis de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, se ha de apuntar que lo cierto es que la legislación de extranjería que estaba vigente en nuestro país desde 1985 era una legislación que favorecía la ilegalidad de los inmigrantes. Era necesaria unaPage 253 nueva normativa en esta materia para facilitar la regularización de la situación de la población de inmigrantes que en España, sin alcanzar las tasas de otros países europeos, está experimentando un crecimiento importante, así como y sobre todo su integración en la sociedad española13.
La Ley Orgánica 7/1985, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, fracasó en buena parte de sus objetivos; además, la situación de la inmigración en el Estado español es, hoy en día, sustancialmente diferente de la que se producía a principios de la década de los ochenta. Aquella Ley, que en su título pretendía garantizar los derechos y libertades de los extranjeros en España, no los garantizaba 14. Tal y como bien afirma E. Vidal, la Ley contradecía la finalidad manifestada en su exposición de motivos, que, paradójicamente, era la de reconocer a los extranjeros la máxima cota de derechos y libertades, en continuidad con la línea del derecho histórico que por razones de demografía y economía partía de la equiparación. Sin embargo, la condición que imponía de residir legalmente en España para ser acreedor al disfrute de los derechos y libertades, junto con las restricciones que imponía a determinados derechos, como los de sufragio, libertad de circulación interna, de reunión, de asociación, educación y libertad de afiliación sindical y de huelga, y la más que dudosa técnica jurídica, que permitía no ya la discrecionalidad, sino la manifiesta arbitrariedad de la Administración, justifican las críticas y denuncias del carácter xenófobo y racista de la Ley 15. Es por ello que se venía reivindicando la puesta en marcha de reformas legales que fueran capaces de lograr la plena integración social de los inmi-Page 254grantes. Se reclamaba la necesidad de desarrollar un generoso proceso de regularización que tendiera a sacar de la ilegalidad a un amplio colectivo de personas sumidas en la clandestinidad y marginación 16. En la actualidad no es suficiente con una ley que controle los flujos migratorios, sino que es imprescindible la adopción de medidas que...
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