Relaciones de puestos de trabajo del consejo de seguridad nuclear
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 391-405 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 10 de junio de 2002 (ref.: A.G. Entes Públicos 13/02). Ponente: M.ª Jesús Prieto Jiménez.
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1. El escrito de consulta expone los antecedentes de la cuestión planteada en los siguientes términos:
El Consejo de Seguridad Nuclear fue creado por la Ley 15/1980, de 22 de abril («BOE» de 25 de abril) como Ente de Derecho Público, independiente de la Administración Central del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente de los del Estado, y como único Organismo competente en las materias de seguridad nuclear y protección radiológica que se recogen en la relación de funciones y competencias comprendidas en el artículo 2 de la citada Ley.
En su Ley de creación y en su propio Estatuto, aprobado por Real Decreto 1157/1982, de 30 de abril («BOE» de 7 de junio), consta que el Organismo está dotado de los medios personales, presupuestarios y materiales adecuados para el desempeño adecuado de sus funciones, rigiéndose por dichas normas específicas y por cuantas disposiciones se le destinen, sin perjuicio de la aplicación supletoria de la legislación común o especial.
Por su parte, la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, establece en la misma línea que el Consejo de Segu-Page 392ridad Nuclear se regirá por su legislación específica y supletoriamente por dicha Ley. Asimismo se determina que el Gobierno y la Administración General del Estado ejercerán respecto de este Organismo las facultades que su propia normativa les asigna, en su caso, con estricto respeto al ámbito de autonomía del Consejo.
Por otra parte, en la actualidad, al margen del personal directivo y eventual, el personal al servicio de este Consejo se integra por los funcionarios de carrera o por los contratados sujetos al régimen laboral.
Entre las competencias asignadas al Pleno del Consejo de Seguridad Nuclear (artículo 33.13 del Estatuto) figura la «aprobación de la plantilla orgánica» del Ente.
La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, aplicable con carácter supletorio al personal funcionario del Consejo de Seguridad Nuclear, no incluido en su ámbito de aplicación, determina en su artículo 15 el régimen legal de las "relaciones de puestos de trabajo" de la Administración del Estado. Esta disposición, que reformula el instrumento técnico de ordenación del personal equivalente a las plantillas orgánicas, existentes hasta 1984, no tiene el carácter de normativa básica de obligado cumplimiento para todas las Administraciones públicas, por lo que puede estimarse prioritaria la aplicación del régimen estatutario específico del Consejo de Seguridad Nuclear.
2. De acuerdo con los antecedentes expuestos, el escrito de consulta considera que «en conclusión, no puede ignorarse que la relación de puestos de trabajo constituye en la actualidad un mecanismo esencial en la política de personal de cualquier Administración Pública haciendo posible las adecuaciones precisas entre puestos de trabajo y medios personales a fin de hacer más operativos los Organismos, y que el desarrollo de las competencias del Consejo de Seguridad Nuclear en materia de plantilla orgánica del Ente es trasladable en los mismos términos a su relación de puestos de trabajo».
Por todo ello, y «con el objeto de clarificar aún más esta situación, que afecta, como decimos, al ejercicio de una competencia básica del Consejo», la Presidenta del Consejo de Seguridad Nuclear solicita de este Centro directivo, al amparo del Convenio de Asistencia Jurídica de 2 de noviembre de 1994, informe jurídico sobre las siguientes cuestiones:
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«Competencia exclusiva del Consejo de Seguridad Nuclear para crear, modificar, refundir y suprimir puestos de trabajo a través de la relación de puestos de trabajo reservados a funcionarios de carrera con destino en el Organismo.
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Posibles mecanismos de coordinación con otras Administraciones públicas.»
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I. La cuestión planteada en la consulta formulada por la Presidenta del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) exige examinar el alcance de las competencias de dicho Organismo para crear, modificar, refundir y suprimir puestos de trabajo a través de la relación de puestos de trabajo reservados a funcionarios de carrera con destino en el propio Organismo, y ello con el fin de determinar si tal competencia es exclusiva -como parece sostenerse en el escrito de consulta a la vista de las competencias que atribuye al CSN su legislación específica en relación con su plantilla orgánica- o si, por el contrario, las citadas actuaciones exigen la intervención de otra u otras Administraciones públicas, a cuya hipótesis se entiende referido el segundo punto de la consulta, que alude a «los posibles mecanismos de coordinación» con las mismas.
Para resolver la cuestión planteada resulta necesario partir, como se hace en el propio escrito de consulta, de la determinación del régimen jurídico del CSN que, según se ha indicado en los antecedentes, fue creado por la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear (en lo sucesivo, LCSN), como un Ente de Derecho Público dotado de independencia (en los términos que después se matizarán) respecto de la Administración General del Estado, así como de personalidad jurídica y patrimonio propios, siendo después configurado por la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) como uno de los Organismos públicos cuyo régimen jurídico no es el común establecido por dicha Ley en su articulado, sino que, por tener legalmente reconocida una especial autonomía o independencia funcional, se rige por su legislación específica, básicamente integrada por la LCSN y por su Estatuto (ECSN, aprobado por Real Decreto 1157/1982, de 30 de abril), y sólo supletoriamente por la LOFAGE, estando además sujetos a las disposiciones de la Ley General Presupuestaria, aprobada por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, que les sean de aplicación.
La «independencia» a que se ha aludido se manifiesta en diversos aspectos a lo largo tanto de la LCSN como del ECSN, y permite afirmar que el CSN es un ejemplo de lo que doctrinalmente se han calificado como «Administraciones Independientes», denominación genérica referida a un modelo de organización que, con posterioridad a la creación del CSN, ha sido utilizada en diversas ocasiones en el Derecho español (así: Banco de España -Ley 30/1980, de 21 de junio-; Comisión Nacional del Mercado de Valores -Ley 24/1988, de 28 de julio-; Agencia de Protección de Datos -Leyes Orgánicas 5/1992, de 29 de octubre, y 15/1999, de 13 de diciembre- y Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones -Real Decreto-Ley 6/1996, de 7 de junio, entre otras disposiciones-) y que supone la atribución de un status jurídico singular, por referencia a las demás EntidadesPage 394 Públicas, con objeto de garantizar, fundamentalmente, la neutralidad en la ejecución de los cometidos propios de los Entes en cuestión.
En efecto, la independencia del CSN alcanza un grado significativo, manifestándose, en primer lugar, en su propia calificación por la LCSN que lo creó como «Ente de Derecho Público», expresión que acentuaba aquella característica frente a otras como «Organismo», reservada en la fecha de creación del CSN a los Organismos autónomos (aunque posteriormente la LOFAGE ha ampliado el empleo de aquella palabra y la aplica también al CSN en su disposición adicional décima); además, refuerza la característica citada el régimen jurídico singular del CSN contenido en la LCSN y en su Estatuto (artículo 1 LCSN), del que se excluyó expresamente la aplicación de la entonces vigente Ley de Régimen Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1958 (artículo 1.2 LCSN), derogada por la LOFAGE que, a su vez, sólo es aplicable al CSN con carácter supletorio (cfr. la citada disposición adicional décima de la propia LOFAGE).
Por otra parte, la posición de considerable (aunque no absoluta) independencia del CSN respecto de la Administración General del Estado se traduce en importantes consecuencias que suponen la desaparición de ciertos mecanismos o técnicas de control y dirección por dicha Administración en relación con la actividad de la Entidad en cuestión. En primer lugar, y frente al régimen de libre designación y separación por el Gobierno del personal directivo, característico de otras Entidades Públicas, la LCSN, aun atribuyendo al Gobierno el nombramiento del Presidente y demás miembros del CSN, somete, sin embargo, su separación o remoción a causas legalmente tasadas (artículo 7 de la Ley citada). En segundo lugar, el artículo 15 del ECSN establece que el CSN se relaciona con el Gobierno «a través del Ministro cuyo Departamento resulta competente por razón de la materia del asunto de que se trate», de lo que se desprende la falta de dependencia jerárquica respecto de un Departamento ministerial concreto.
Ahora bien, es preciso insistir en que la independencia del CSN, aun alcanzando un grado significativo, no es absoluta. Así, cabe destacar, ante todo, ciertas notas de las que se deriva la existencia de un vínculo entre el CSN y la Administración General del Estado, como son la de que no tiene potestad para aprobar su propio Estatuto, por corresponder tal función al Gobierno (artículo 11.1 y disposición final primera de la LCSN); que no aprueba su presupuesto, sino que eleva el anteproyecto del mismo al Gobierno para su aprobación e integración en los Presupuestos Generales del Estado (artículo 1.3 de la LCSN y artículo 4 del Estatuto) y, en fin, que en el...
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