Refundición y técnica legislativa, apunte crítico sobre el texto refundido de Cataluña en materia urbanística
| Autor | Juan Pemán Gavín. |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
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INTRODUCCION. LAS PECULIARIDADES DE LA REFUNDICION LLEVADA A CABO POR EL DECRETO LEGISLATIVO 1/1990, DE 12 DE JULIO
Es bien sabido que la fórmula de la refundición de textos legales realizada por el Gobierno al amparo de una autorización parlamentaria (art. 86 CE, especialmente apartados 2 y 5) es una modalidad de delegación legislativa impregnada de finalidades eminentemente técnicas, en la medida en que tiene por objeto hacer frente a las nada infrecuentes situaciones de fragmentación y dispersión en la regulación de algunas materias mediante la agrupación en un solo texto de disposiciones que se encuentran en vigor pero que están ubicadas en diferentes leyes. Con ello se consigue un cuerpo normativo único que propicia una mayor facilidad y comodidad en el manejo de la legislación y eleva las cotas de seguridad y certidumbre en la aplicación del correspondiente sector del ordenamiento (Ref.).
Aunque la Constitución ordena que la autorización parlamentaria para refundir especifique si la refundición comprende la facultad de «regularizar, aclarar y armonizar» los textos legales que se refunden (Ref.) o si se circunscribe a «la mera formulación de un texto único» (art. 82.5), es difícil que la labor refundidora no conlleve algún elemento de innovación o creación normativa, pues será raro que la técnica de la refundición se utilice en supuestos en los que resulta viable una mera transposición mecánica y literal de los preceptos objeto de refundición -una simple operación de «cortar y pegar»-, sino que por el contrario lo normal es que se utilice en supuestos en los que resulta necesaria una labor de ajuste de los distintos preceptos, con retoques en su formulación, para conseguir un texto normativo dotado de unidad y coherencia interna (Ref.).
En la praxis legislativa postconstitucional la refundición de textos legales se ha consolidado como una fórmula útil de colaboración entre el Parlamento y el Gobierno en el ejercicio de la función legislativa, y se ha venido utilizando con provecho en diversas ocasiones -aunque no ciertamente de manera habitual y generalizada (Ref.) - con el objetivo de conseguir regulaciones unitarias y actualizadas en materias que resultan complejas o de frecuente modificación (Ref.). Un objetivo éste que sin duda se encuentra revalorizado en el tiempo histórico en el que vivimos, marcado como es notorio por una aceleración y fragmentación de las intervenciones del legislador cuya manifestación más visible son las denominadas «Leyes de acompañamiento».
Por lo demás, es también sabido que la delegación legislativa para refundir se proyecta asimismo sobre el ámbito autonómico, en términos coincidentes con los que la Constitución establece para la legislación estatal (Ref.); ámbito autonómico en el que se ha venido utilizando en diversas ocasiones y en el que es de esperar una progresiva utilización de la fórmula a medida que los ordenamientos propios de las Comunidades Autónomas se hacen más complejos y desarrollados.
Dentro de este contexto, la operación refundidora llevada a cabo por el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se refunden los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística (Ref.) aparece revestida de algunos rasgos específicos que le dotan de singularidad frente a otros supuestos de empleo de la técnica de los textos refundidos y plantean una problemática sin duda peculiar.
Sucede por un lado que estamos ante una refundición que agrupa en un solo texto disposiciones dictadas por el Estado -la Ley del Suelo de 1976- y disposiciones emanadas por el Parlamento de Cataluña: la Ley de Protección de la Legalidad Urbanística de 1981 y la Ley de Medidas de Adecuación del Ordenamiento Urbanístico de Cataluña de 1984. De modo que se fusionan en un mismo texto normas legales estatales y autonómicas (Ref.).
Cierto que se partía de un proceso previo de «recepción» o incorporación de la normativa urbanística estatal, a través del cual la Comunidad catalana había hecho suya dicha normativa urbanística en bloque (tanto de rango legal -fundamentalmente, la LS de 1976- como de rango reglamentario -básicamente, los Reglamentos de desarrollo de la LS de 1978-) (Ref.), pero es obvio que dicho proceso de incorporación de la normativa estatal sólo podía predicarse de las materias englobadas dentro de la competencia legislativa de Cataluña (en relación con las cuales la legislación estatal supletoria podía ser asumida como Derecho propio de la Comunidad Autónoma), pero no por supuesto en relación con las normas vinculadas a materias de competencia estatal (así, las que regulan las condiciones básicas del derecho de propiedad del suelo, las normas sobre expropiación forzosa y valoraciones, o las que contemplan aspectos civiles, registrales o de enjuiciamiento jurisdiccional de la materia urbanística). Y esta distinción no queda reflejada ciertamente ni en la Ley 12/1990, de 5 de julio, por la que se autorizó al Gobierno catalán para refundir las disposiciones legales sobre urbanismo, ni en el Decreto Legislativo 1/1990, por el que se aprobó el Texto Refundido; disposiciones ambas que parecen formuladas sobre la base del presupuesto implícito de la plena disponibilidad de la Comunidad catalana respecto a todos los contenidos normativos incluidos en la legislación estatal entonces vigente sobre suelo y ordenación urbana (Ref.).
Pero la refundición catalana de la legislación urbanística se caracteriza también en segundo lugar por la extraordinaria rapidez con la que se llevó a cabo. Una rapidez que resulta insólita si se tiene en cuenta la extrema brevedad del plazo -tan sólo ¡siete días!- que media entre la promulgación de la Ley 12/1990 y la aprobación del Decreto Legislativo 1/1990, y que sólo resulta explicable si se tienen en cuenta las concretas circunstancias políticas bajo las que se elaboró.
La operación refundidora que el Gobierno catalán llevó a cabo en julio de 1990 se produjo como es sabido en un momento en el que resultaba inminente la aprobación por las Cortes Generales de una importante reforma de la Ley del Suelo -que se plasmaría en la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones- y expresa claramente la búsqueda de un instrumento de defensa frente a tal reforma, entonces en ciernes, cuyos postulados no se compartían por el Gobierno de Cataluña, y una opción favorable a la continuidad de la legislación urbanística elaborada por el Estado en el período 1976-1978.
Sólo esta circunstancia permite en efecto explicar la celeridad con la que el Ejecutivo catalán procedió a cumplir el encargo contenido en la Ley 12/1990: tan sólo una semana transcurrió desde la publicación de dicha Ley (DOGC de 6 de julio) hasta la publicación del texto refundido (fechado el 12 de julio, aparece publicado en el DOGC del día siguiente y entra en vigor el mismo día de su publicación, según establece la Disp. Final del Decreto aprobatorio del Texto Refundido); plazo de una semana en el que hubo ocasión incluso para que la Comisión Jurídica Asesora emitiera su preceptivo informe (Ref.). De modo que se acortó drásticamente el razonable plazo de 6 meses que fijaba la Ley de delegación (Ref.), y el Gobierno pudo adelantarse por unos días a la la reforma de la Ley del Suelo (promulgada el 25 de julio de 1990).
La refundición aprobada por el Decreto Legislativo 1/1990 ha permitido a Cataluña disponer de un texto legal completo regulador del urbanismo dentro de su ámbito territorial; un texto legal que ha presidido de modo efectivo el urbanismo catalán de los años 90 y que ha proporcionado también un referente importante para reforzar la actitud generalizada de ignorancia e inaplicación que se ha vivido en Cataluña respecto de la reforma de la LS acometida por la Ley 8/1990. Actitud que no resultaba ciertamente justificable desde parámetros jurídicos, pero que el transcurso del tiempo ha venido en cierto modo a avalar, habida cuenta de los avatares jurídicos y políticos que ha sufrido la mencionada reforma y que han terminado por desactivarla totalmente (Ref.).
Ahora bien, este contexto de apresuramiento que presidió la elaboración del DLeg 1/1990 ha dejado sus huellas sobre el contenido del mismo, como difícilmente podía dejar de suceder, afectando de manera ostensible al nivel de su calidad desde el punto de vista de la técnica normativa. Perspectiva ésta desde la cual presenta defectos que lastran su funcionalidad como texto refundido que, en cuanto tal, debía aspirar a clarificar el sector normativo sobre el que se proyecta. La buena factura técnica constituye sin duda siempre un objetivo esencial al que debe aspirar cualquier texto normativo -hay en efecto muchos argumentos para cuidar al máximo la calidad técnica de las normas que se elaboran (Ref.) - pero es claro que ello puede afirmarse aún con mayor énfasis en relación con un texto refundido, cuya razón de ser estriba justamente en la clarificación y mejora del ordenamiento jurídico desde la perspectiva de la calidad técnica de las normas vigentes, y no hay otros posibles «activos» -vinculados a las mejoras sustantivas derivadas de una regulación novedosa de la correspondiente materia- que puedan compensar las eventuales deficiencias en el plano de la técnica legislativa.
Pues bien, en el caso de la refundición aprobada por el DLeg 1/1990 no puede decirse que este objetivo clarificador se haya logrado. Por el contrario, un examen detenido de su contenido hace aflorar lo atípico del «perfil» que tiene el TRUCat desde esta perspectiva, y revela el predominio del objetivo político de que Cataluña dispusiera con rapidez de un texto legal completo regulador del urbanismo sobre los objetivos técnicos de clarificación del ordenamiento; objetivos estos últimos que hubieran requerido ineludiblemente un clima de mayor sosiego para poder ser alcanzados.
Esta es justamente la perspectiva en la que se sitúan las observaciones contenidas en las presentes notas, redactadas para poner de...
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