La reclamación gubernativa previa al proceso civil frente al Estado.
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Catedrático de Derecho administrativo |
| Páginas | 875-890 |
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La Administración pública no siempre está sujeta al Derecho administrativo. Las entidades que integran la Administración pública pueden actuar como cualquier otra persona, sometidas al mismo Ordenamiento que los particulares.
El proceso administrativo está instituido para conocer las pretensiones que se deduzcan «en relación a los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo», según expresión del artículo 1.° de la Ley de la jurisdicción contenciosoadministrativa; pero no para conocer «las cuestiones de índole civil o penal atribuidas a la Turisdicción ordinaria, y aquellas otras que, aunque relacionadas con actos de la Administración pública, se atribuyen por una Ley a la Jurisdicción Social o a otras jurisdicciones» (art. 2.°, a), de la misma Ley).
Page 876Cuando las pretensiones que se deducen frente a la Administración están fundadas en Derecho privado (civil o mercantil), serán objeto del correspondiente proceso civil ante la Jurisdicción ordinaria. Cuando estén fundadas en Derecho laboral, se deducirán ante la Jurisdicción laboral y serán examinadas en el procedimiento laboral.
En uno y otro supuesto se exige como requisito procesal previo la reclamación ante la propia entidad que ha de ser demandada, a fin de que pueda verificar el fundamento de la pretensión y, en consecuncia, accder o no a ella al margen del proceso. Como tal requisito previo se establece en el artículo 138 de la Ley de procedimiento administrativo y en el artículo 376 de la Ley de régimen local.
a') La reclamación previa a la vía judicial ha de decidirse en un procedimiento al que la misma da nacimiento, que se tramita ante la propia Administración. Lo que plantea el problema de las analogías y diferencias entre este procedimiento y el procedimiento administrativo. Existe una nota común entre ellos: la que deriva de la exigencia de una decisión administrativa para poder iniciar la vía procesal. «En España-dice Royo-Villalva (S.)-, antes de acudir a los Tribunales (ordinarios o contencioso-administrativos) es preciso haber agotado la vía gubernativa» 1.
b') Ahora bien, entre uno y otro procedimiento existen marcadas diferencias:
a") Por lo pronto, como diferencia esencial, las cuestiones que en uno y otro se plantean. Mientras que en el procedimiento administrativo propiamente dicho las cuestiones son jurídico-administrativas, en el procedimiento en que se tramita una reclamación previa a la judicial, el Derecho que se discute no es administrativo, sino civil, mercantil o labora] 2.
b") En cuanto al procedimiento, el régimen jurídico es distinto. Requisitos, tramitación y efectos se regulan de modo diferente en uno y otro procedimiento. Así como el procedimiento administrativo está Page 877 informado por el principio de la jerarquía, en el de reclamación previa se emplea lo que Clavero denomina «técnica extrajerárquica» 3: «en este sentido-dice-debe consignarse la ausencia de recurso jerárquico, ya que si bien la reclamación se interpone ante la suprema autoridad, en la materia, de la provincia, su resolución le corresponde en única instancia al ministro del ramo, previos los asesoramientos oportunos». c') No obstante las diferencias señaladas, el procedimiento previo a la vía judicial, en cuanto se tramita ante la Administración y responde a un privilegio de ésta, siquiera sea en el ámbito de las relaciones de Derecho común o especial laboral y no en el del Derecho administrativo, puede considerarse administrativo 4, por lo que, en lo no regulado en el capítulo dedicado al mismo se aplicarán las normas generales de la Ley de procedimiento administrativo. Así, el artículo 138 de esta Ley, dice: «La reclamación en vía administrativa será requisito previo al ejercicio de toda clase de acciones fundadas en el derecho privado o laboral contra el Estado y Organismos autónomos. Dicha reclamación se tramitará y resolverá por las normas contenidas en este capítulo, y, en su defecto, por las generales de esta Ley».
a') Se trata de un acontecimiento previo al proceso, del que depende su eficacia: sin la reclamación previa en vía gubernativa, cuando se demanda a una entidad administrativa, faltaría un requisito esencial. (Así, art. 138 de la Ley de procedimiento administrativo y art. 50 de la Ley de régimen local). Por eso el demandado podría oponer siempre la falta de reclamación previa en la vía gubernativa como excepción, al amparo de la causa séptima del artículo 533 de la Ley de enjuiciamiento civil, y ello impedirá al órgano jurisdiccional entrar en el fondo del asunto 5. Es más, en alguna disposición se prohibe expresamente a los Tribunales admitir demandas «sin que antes se acredite debidamente en autos que los interesados han apurado la vía gubernativa» (art. 70 de la Ley del Patrimonio del Estado, aprobado por Decreto de 15 de abril de 1964).
Page 878b') Se considera como equivalente al acto de conciliación, que no procede cuando sea parte una entidad administrativa (art. 460, número tercero, de la Ley de enjuiciamiento civil), «pues si bien por la naturaleza especial y realmente privilegiada de los derechos del Estado, que no puedan ser objeto de transacción, se exceptúan del requisito de conciliación aquellas que se dirigen contra la Hacienda o el Estado, como por una parte no sería justo que el Estado se viera comprometido en un litigio sin la preparación necesaria, y por otra parte puede, en algunos casos, ser tan perfecto el derecho del particular demandante, que debe ser, desde luego, reconocido: de aquí la conveniencia y necesidad de que a falta del acto de conciliación, y como garantía en favor de los derechos del Estado, con ventajas posibles para los particulares, se exija la reclamación previa en la vía gubernativa antes de entablar demanda contra el Estado» (Exposición de Motivos del R. D. de 23 marzo 1866) 6.
El tratamiento jurídico de este requisito procesal ha planteado importantes problemas prácticos, derivados de sus analogías y diferencias con el acto de conciliación. Concretamente, se han planteado las cuestiones siguientes:
La reclamación previa es un presupuesto del proceso civil. No haberse cumplido con este requisito previo constituye una de las excepciones dilatorias que enumera el artículo 533, 7.a, de la Ley de enjuiciamiento civil. La representación del Estado demandado puede, pues, oponer esta excepción, con las consecuencias propias de las llamadas «excepciones dilatorias».
Ahora bien, dado el dominio del principio dispositivo en el proceso civil, ¿no puede el juez apreciar de oficio la falta de este defecto procesal?
Page 879Aparte de los argumentos que, desde un punto de vista estrictamente procesal, podrían aducirse para justificar la potestad del juez ordinario para plantear de oficio la cuestión de si se ha cumplido este requisito procesal 7, están los textos categóricos del Ordenamiento jurídico-administrativo, al establecer la reclamación previa como requisio inexcusable previo al ejercicio de las acciones civiles. Así, el artículo 138 de la Ley de procedimiento administrativo, respecto del Estado. Más categóricos que este precepto general son el art. 70 de la Ley del Patrimonio del Estado (texto articulado aprobado por Decreto 1022/ 1964, de 15 de abril) y el artículo 11, apartado 6, c), de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957, así como el artículo 376 de la Ley de régimen local. Si a tenor de estas normas, «los Tribunales no admitirán demanda alguna... sin que antes se acredite en autos que los interesados han agotado la vía gubernativa» (según expresión del artículo citado de la Ley del Patrimonio), y «no se admitirá la demanda sin que se acredite haber agotado previamente contra el Estado la vía gubernativa», parece evidente que el órgano jurisdiccional ante el que se tramita un proceso civil frente al Estado puede-y debe-de oficio, aun cuando no se haya planteado por las partes, apreciar la existencia de este defecto procesal.
El presupuesto procesal consistente en la reclamación previa, como cualquier otro presupuesto procesal, debe darse antes de incoarse el proceso. Si es un requisito previo, si no debe admitirse la «demanda» sin haberse acreditado el agotamiento de la vía gubernativa, es obvio que para que el órgano jurisdiccional pueda entrar a examinar la cuestión de fondo deberá haberse resuelto la reclamación previa o transcurrido el plazo previsto en la Ley para que se presuma denegada por silencio administrativo.
Ahora bien, el principio de economía procesal se impone cada día con mayor amplitud. Lo que ha determinado una tendencia...
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