Principio de lealtad institucional
| Autor | José Antonio Morillo-Velarde del Peso |
| Cargo | Abogado del Estado-Jefe en la Secretaría de Estado de Hacienda |
| Páginas | 775-783 |
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Dictamen Emitido por el Abogado del Estado-Jefe en la Secretaría de Estado de Hacienda, don José Antonio Morillo-Velarde del Peso, el 8 de abril de 2003.
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Se ha recibido en esta Asesoría Jurídica borrador de informe para dar cumplimiento al principio de lealtad institucional previsto en el artículo 2.1.e) de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.
En relación con el presente tema el Abogado del Estado que suscribe informa lo siguiente:
El artículo 2.1.e) de la LOFCA, en su redacción dada por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de septiembre, reza al siguiente tenor:
«Artículo 2.a
1. La actividad financiera de las Comunidades Autónomas se ejercerá en coordinación con la Hacienda del Estado, con arreglo a los siguientes principios:
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
e) La lealtad institucional, que determina la valoración del impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones del Estado legislador en materia tributaria o la adopción de medidas de interés general, que eventualmente puedan hacer recaer sobre las Comunidades Autónomas obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente, y que deberán ser objeto de valoración anual en cuanto a su impacto, tanto en materia de Page 776 ingresos como de gastos, por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.»
El borrador remitido tiene por objeto establecer unas pautas interpretativas que permitan la concreta aplicación de este precepto, abordando cuestiones sustanciales, tales como si el principio de lealtad institucional que proclama ofrece una traducción unilateral o, por el contrario, establece deberes recíprocos de naturaleza financiera entre el Estado y las Comunidades Autónomas; cuál sea el momento a quo en que deben comenzar a aplicarse sus previsiones; o, entre otros, los factores a considerar en la determinación de los aspectos cuantitativos y cualitativos de su resultado.
No obstante, con carácter previo al examen en detalle del texto sometido a consulta, es preciso analizar la significación del principio de lealtad institucional en el marco de nuestro ordenamiento constitucional y de la legislación general.
1. El Tribunal Constitucional se había referido ya en diversas ocasiones a este principio, que «no es menester justificar en preceptos concretos» de la norma fundamental (STC 18/1982, de 4 de mayo), porque es «consustancial al modelo del Estado de las Autonomías» (STC 152/1988, de 20 de julio, F. J. 6.a).
El deber de lealtad institucional en las relaciones entre Administraciones Públicas no es sino una manifestación del de lealtad constitucional. Así lo pone de manifiesto la STC 64/1990, de 5 de abril:
«Todos los poderes públicos deben observar en el sistema autonómico un comportamiento leal, en uso de sus atribuciones, existiendo un deber de auxilio recíproco, de apoyo y de mutua lealtad, concreción del más amplio deber de fidelidad a la Constitución, deber que está igualmente vigente y ha de ser atendido entre los poderes de las diversas Comunidades Autónomas, las cuales, en el ejercicio de sus competencias, deben abstenerse de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y deben, por el contrario, tener en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí y que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses.»
En estos supuestos de concurrencia de intereses, si no se alcanzase una solución de consenso, ha señalado el Tribunal Constitucional (STC 77/1984) que «la decisión final corresponde al titular de la competencia prevalente», de modo que «el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus compe- Page 777tencias exclusivas por el ejercicio de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma» (STC 56/1986).
2. Por su parte, la Ley 4/1999, de 13 de enero, modifica el apartado 1 del artículo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, disponiendo:
«Artículo 4. Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas.
1. Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberám:
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Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias.
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Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones.
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Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
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Prestar en el ámbito propio la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.»
Este precepto, que constituye la cristalización en Derecho positivo del principio de lealtad institucional, ínsito implícita pero rotundamente en nuestro ordenamiento constitucional, vincula a todas las Administraciones, dada su naturaleza de normativa básica, dictada al amparo del artículo 149.1.18.° de la Constitución, que atribuye...
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