De la policía sanitaria en el Antiguo Régimen al orden constitucional
| Autor | María Soledad Campos Díez |
| Páginas | 1009-1028 |
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La ambigüedad del término policía hace que se enfoque en primer lugar el trabajo sobre la acepción del vocablo sanitaria, que al efecto iushistórico se entiende, como conjunto de servicios administrativos encargado de mantener y mejorar la salud de súbditos o ciudadanos. Dentro de esta actividad del Estado, significaremos la función de policía, como orden público, o también cuerpo u organismo encargado de la especificación «Sanitaria». Esta amplitud terminológica está más en consonancia con el concepto histórico1; otrora, al constituirse el Estado de Derecho el concepto de policía se restringe a la tutela de orden público (seguridad, salubridad, moralidad etc.,); aunque, como dice Domínguez2, esta expresión es imprecisa y se presta a ser controvertida.
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Con la finalidad de establecer un marco material para este estudio, entendemos que, el orden que tutela la policía es una fracción del orden general que establece el Estado, aunque de difícil delimitación de no tener un determinante, en este caso sanitario y, aún hoy se está diversificando sus especies (laboral asistencial, industrial, etc.).
No se duda de la obligación que tiene el poder público de velar por la salubridad, prevenir y controlar el ejercicio que pueden generar peligro sanitario.
Esta tutela de la salud pública la realiza el Estado en forma directa mediante: 1. Leyes de asistencia médica; 2. Normas de policía, y 3. Leyes penales. El ciudadano tiene respecto a estos aspectos, el derecho objetivo, subjetivo de asistencia médica y obligaciones expresas de policía o implícitas en las sanciones penales.
La solicitud de servicio asistencial se diferencia del de policía porque no eXIste restricción de libertad. Por otra parte, el Derecho penal sanitario se ocupa de los delitos contra la salud pública, como adulteración de alimentos o medici-nas sean o no realizados por profesionales sanitarios. Todo esto constituye el Derecho sanitario, que definimos, como conjunto de leyes, ordenanzas y sanciones referentes a la salud pública3.
Nicolás Casas aún distingue en la Policía Sanitaria la parte médica que se ocupa de las causas que propagan las enfermedades, y la administrativa que tiene a su cargo establecer y aplicar las medidas sanitarias prescritas en las leyes o bandos. La primera pertenece al profesional de la salud (médico, farmacéutico, veterinario...), las segundas a las autoridades municipales4. Los profesionales sanitarios forman un punto de partida en todo el ordenamiento sanitario, es natural que el Estado imponga normas a las principales profesiones sanitarias. El control y la eXIgencia legal de las obligaciones de estos profesionales comenzó el en Reino de Castilla, desde el punto de vista de la intervención estatal, ya en la época de los Reyes Católicos, a finales del siglo xv. Este será, por tanto, el punto de partida cronológico, y su evolución hasta la consolidación del Estado liberal establecerá el ámbito temporal.
Quedan así fijados la materia y el tiempo, resta el territorio en el que se desarrollará la acción. En el entorno cultural europeo no eXIsten diferencias evolutivas sustanciales, si bien la investigación se circunscribe al Derecho sanitario histórico español y más concretamente el castellano, por ser modelo institucional para otros territorios de la Monarquía Hispánica, y tema que constituye la línea principal de mis anteriores trabajos de investigación que, junto con fuentes legislativas primarias, repertorios, recopilaciones y literatura jurídica en materia de policía sanitaria española y comparada referenciada en notas bibliográficas, han hecho posible lograr el objetivo previsto en el
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título que representa una primicia respecto del análisis sobre la actividad de control sanitario en el paso del Estado moderno o Antiguo Régimen al orden constitucional español.
Desde las primeras civilizaciones está presente la higiene pública en libros sagrados y preceptos del legislador. En la Antigüedad clásica -Grecia y Roma-, se afianzó el carácter preventivo (higiene personal y ejercicio gimnástico) y de vigilancia sanitaria pública. La expansión del cristianismo aportó una nueva visión de sanidad basada en la caridad, la beneficencia y la asistencia curativa individual, prestada principalmente por instituciones religiosas. Medidas higiénicas y de salubridad se contemplaban en algunos fueros municipales medievales, con mayor desarrollo en el Fuero Juzgo5, enlace de la tradición romana con el ordenamiento jurídico medieval.
El Rey Sabio, continuó el camino legislador iniciado por su padre en el siglo XIII; en el Fuero Real y en el Código de las Siete Partidas6se establece la forma de acceso a la práctica legal de profesiones sanitarias y la responsabilidad civil y penal de éstos, así como la responsabilidad del rey para con la salud de sus súbditos, con la construcción de hospitales, y con la suya propia al incorporar los requisitos para ser físico real. Las autoridades municipales, los gremios y el rey tienen competencias en esta materia.
El Renacimiento representó una nueva etapa sanitaria en Europa. La política centralizadora e intervencionista de los Reyes Católicos en Castilla afectó a la administración sanitaria; la Pragmática de 30 de marzo de 1477 configuró un tribunal colegiado de Alcaldes Examinadores Mayores con jurisdicción supre-
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ma (sus sentencias no son apelables en vía ordinaria) en razón de las materia y de las personas sobre las que actuaban cuyo fin principal era velar por la salud pública. En las Recopilaciones de Derecho castellano se recoge esta norma y otras similares dictadas con posterioridad, para barberos, flebotomianos, herradores, albéitares y boticarios. A los Alcaldes, policía sanitaria en la terminología constitucional, se les prohibió actuar a través de lugartenientes. A finales del siglo XVI7se acuña por vez primera el término protomedicato referido al supremo tribunal sanitario.
Sus competencias eran: examinar a físicos, cirujanos y boticarios, controlar el intrusismo y los excesos, autorizar nuevos medicamentos, realizar visita o inspecciones a las boticas de la corte y cinco leguas, fuera de estos límites serán las justicias municipales asistidas por el médico local quienes autorizaban el ejercicio en su jurisdicción. Esta restricción se salvaba con la provisión del Consejo Real de Castilla cuyas disposiciones eran de obligado cumplimiento en todo el reino.
Los reyes desearon importar el sistema castellano a otros lugares de la Monarquía8, pero la invocación de fueros, privilegios y autonomía, consiguieron que los nombramientos fuesen sólo honoríficos.
A finales del siglo XVII el letargo en que se encontraba la medicina castellana hizo aconsejar para el alto tribunal a médicos italianos9.
La dispersión de jurisdicciones sanitarias (Protomedicato, Protobarberato, Protoalbeitarato) no ayuda a solucionar el problema, además algunos prácticos de la sanidad quedaban al margen del control estatal y aun municipal en muchos lugares; como ensalmadores, algebristas, batidores de cataratas, sacadores de piedras y otros más espirituales.
Conclusión:
Administración de control sanitario:
· Central: Real Protomedicato y otros.
· Territorial: Consejo de Castilla.
· Municipal: Gremios y Alcaldes mayores.
El siglo de la Ilustración trajo para España una nueva dinastía, los Borbones, y también grandes cambios administrativos a través de los Decretos de Nueva Planta para la Corona de Aragón, sobre la base del absolutismo y centra-
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lismo de corte francés. Al igual que el resto de las instituciones políticas caste-llanas, el Tribunal del Protomedicato fue exportado a Aragón, en detrimento de gremios, colegios y cofradías de profesionales sanitarios. Todos, junto con las boticas regentadas por instituciones religiosas, quedaron sujetos al control jurisdiccional del Real Protomedicato, a pesar de los numerosos conflictos jurídicos planteados, la unificación fue un hecho a lo largo del siglo XVIII, sólo Indias y el Reino de Navarra permanecieron al margen.
La larga trayectoria de control sanitario por parte del Tribunal tuvo su momento álgido en esta centuria, en Castilla se nombraron delegaciones del Tribunal en lugares alejados de la corte, como Galicia o Sevilla; además, en las visitas a boticas fuera de Madrid a la autoridad local le acompañaba un experto nombrado por el protomedicato, que era oficial de la Botica de Palacio. También se estableció la subdelegación para Aragón en Zaragoza. Este esplendor no se quebró a pesar de los conflictos competenciales que entabló con el Consejo Real de Castilla, la universidad de Salamanca, gremios de boticarios en Granada, Sevilla y Valencia, o de médicos en Zaragoza, y el Nuncio: de todas estas controversias salió victorioso el Real Protomedicato, que quedó bajo la protección del rey ilustrado Fernando VI.
Los enemigos que conseguirían fraccionar la suprema institución surgieron de su interior. El siglo ilustrado fue propicio a la exaltación científica, la farmacia y la cirugía10desarrollaron estudios y métodos nuevos, la creación de laboratorio químicos, y los estudios farmacéuticos en el Jardín Botánico, el perfeccionamiento de las técnicas y utensilios quirúrgicos, la creación de los Colegios de Cirugía de Cádiz, Barcelona y Madrid, o la dotación de una Cátedra de Cirugía en el Hospital de San Carlos, determinó el que solicitasen la igualdad en el número de ministros, autoridad y privilegios con la Medicina en el Real Protomedicato. La institución tricefálica fue...
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