La propiedad urbana: orientaciones actuales. Clasificación del suelo según la Ley del Suelo. Limitaciones en la propiedad del suelo por razones de ordenación urbana. La legislación de viviendas de protecciónoficial. Limitaciones que impone
| Autor | Juan Pablo Ruano Borrella |
| Cargo | Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 321-342 |
La propiedad urbana; orientaciones actuales
La propiedad urbana representa, en cierto modo, la superación del concepto de dominio contenido en el artículo 348 del Código Civil (-La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas en las leyes-) 1.
Hoy, este precepto sigue diciendo exactamente lo mismo que en la época en que fue redactado; sin embargo, la institución que regula haPage 323 sufrido cambios sustanciales: de un derecho de propiedad que frente al Estado significaba -un espacio jurídico vacío- (Schreier) se ha pasado a un concepto de la misma en el que casi su naturaleza de derecho subjetivo se somete a revisión (Garrido Falla) 2.
En este contexto, García de Enterría intenta justificar el concepto de propiedad urbana diciendo que su contenido normal está delimitado por la ley 3.
Los seguidores de esta teoría, que puede calificarse como -administrativista-, ven su apoyo en el artículo 87 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (en adelante, TRLS), según el cual -... la ordenación del uso de los terrenos y construcciones... definen el contenido normal de la propiedad...-, lo que entienden como una superación del contenido del artículo 348 del Código Civil.
Sin embargo, frente a esta posición doctrinal existe la tesis que podría denominarse -civilista-, para la cual la distinción entre delimitar y limitar es un mero artificio y no se encuentra en nuestros textos legales. Conforme a éstos, el propietario tiene ínsitas en su dominio todas las facultades, incluso las de aprovechamiento urbano o edificación, si bien las tiene limitadas, sujetas a una serie de prohibiciones legales que le impiden ejercitarlas hasta tanto el Planeamiento se lo permita y en la manera que el mismo señale. Y esta naturaleza de limitación legal justifica lo preceptuado por el artículo 88 del TRLS, según el cual -... laPage 324 enajenación de fincas no modificará la situación de su titular en orden a las limitaciones y deberes instituidos por esta ley- 4.
De cualquier modo, este sentir moderno aparece recogido en nuestra Constitución, que en su artículo 33, después de reconocer el derecho a la propiedad privada, establece que -la función social de estos derechos · delimitará su contenido de acuerdo con las leyes-. Y en su artículo 47 dice: -Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general, para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.-.
Y el mismo Código Civil, al recoger en su artículo 7, 2, la doctrina del abuso del derecho -que se introduce en dicho texto legal por reforma de 31 de mayo de 1974-, se orienta en esta línea: -La ley no -ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales de ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar · a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso.-
Sin embargo, no debe verse en la redacción de estos preceptos un intento de socialización o nacionalización del suelo urbano, sino una regulación de la utilización del mismo de acuerdo con el interés general, determinando la participación de la comunidad en las plusvalías que origine la acción urbanística de los entes públicos, como dice la propia Constitución 5.Page 325
Y para terminar esta pregunta puede recogerse lo dicho por Laso 6 al respecto, que se resume en las siguientes ideas:
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El sistema urbanístico español reconoce la propiedad privada del suelo.
2 La propiedad del suelo, en tanto está sujeta al proceso de transformación habilitado por el Planeamiento, queda afecta a fuertes restricciones y limitaciones.
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La propiedad del suelo queda diferenciada de su aprovechamiento urbanístico de tal manera que si bien la primera no puede ser sacrificada sin compensación, el segundo puede ser restringido sin indemnización.
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Las restricciones impuestas a la propiedad del suelo son compensadas, en primer lugar, por el resto de los propietarios de los terrenos emplazados en el mismo sector.
-
La Administración no está sujeta normalmente a restricción alguna en su iniciativa para participar en la propiedad del suelo mediante ■ su adquisición por un valor objetivo.
Por todo lo cual -según el citado autor- es muy importante destacar la diferencia existente entre el derecho de propiedad del suelo y el derecho que su titular pretenda tener en su aprovechamiento urbanístico; ambas son nociones distintas, porque así como el propietario de un terreno calificado como inedificable está privado de construir en él,, sin embargo, no pierde la propiedad del mismo, su posesión excluyente,. ni la facultad de individualizar el bien 7.
Clasificación del suelo según la Ley del Suelo
La clasificación del suelo la hace el Plan.
Por Plan de Ordenación Urbana puede entenderse:Page 326
- El conjunto de normas de ámbito nacional, comarcal o municipal.
- Que tienen por objeto clasificar el suelo y regular su uso y aprovechamiento.
- Creando, además, una serie de obligaciones propter rem en orden a su urbanización y edificación.
Los Planes obligan a todos, tanto particulares como Administración (artículo 57 del TRLS).
Del estudio de los Planes se ocupan los artículos 6. y siguientes del citado TRLS y el Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978.
Clases de Planes 8:
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Plan Nacional: en él se establecen las grandes directrices para la ordenación del territorio español. De momento, no se encuentra con: feccionado 9.
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Planes Directores Territoriales de Coordinación: establecen las directrices para la ordenación del suelo en territorios más o menos extensos de España 10.
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Planes Generales Municipales y Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento: ordenan el suelo del término municipal al que se refieren. El Plan General Municipal es más complejo y desarrollado que las Normas 11.Page 327
-
Planes Parciales y Estudios de Detalle: son complementarios de los anteriores y su finalidad es desarrollar la ordenación del suelo marcada por el Plan para una determinada parte del territorio municipal 12.
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Planes Especiales: tienen por objeto el desarrollo de previsiones concretas contenidas en los Planes Directores Territoriales, Planes Generales Municipales y Normas Complementarias y Subsidiarias 13.
Una vez visto esto, para clasificar el suelo deberá atenderse a si se trata de Municipios con Plan General o sin él, a tenor con lo dispuesto en los artículos 77 a 82 del TRLS y 20 y siguientes del Reglamento de Planeamiento. Así:
a) Municipios con Plan General Municipal de Ordenación Urbana: en ellos el suelo se clasificará en los siguientes tipos:
- Suelo urbano: estará constituido por los terrenos a los que el Plan incluya en esa clase, por contar con acceso rodado, abasteci-Page 328miento y evacuación de aguas, suministro de energía eléctrica, o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie, o que lleguen a disponer de los citados elementos por ejecución del Plan.
- Suelo urbanizable: estará constituido por aquellos terrenos que en el Plan General Municipal se declaren aptos para ser urbanizados. Se subdivide, a su vez, en programado y no programado, según pueda ser urbanizado de acuerdo con el programa del propio Plan o necesite la aprobación del correspondiente Programa o Programas de Actuación Urbanística.
- Suelo no urbanizable: estará constituido por aquellos terrenos no incluidos en el Plan en alguno de los tipos de suelo ya citados, así como por los espacios especialmente determinados por dicho Plan al objeto de otorgarles una especial protección en razón a su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, valor paisajístico, etc. Se subdivide en protegido y no protegido.
b) Municipios sin Plan General de Ordenación Urbana: en ellos sólo hay suelo urbano y no urbanizable. ■
- Suelo urbano: será aquel que, reuniendo los requisitos ya citados para el suelo urbano en los Municipios con Plan -con la excepción de que bastará que la edificación esté consolidada en la mitad de su superficie-, esté incluido como tal en el oportuno Proyecto de Delimitación.
- Suelo no urbanizable: estará constituido por todos los demás espacios del término municipal.
Dos notas finales a la clasificación del suelo:
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a Resaltar que el suelo rústico aparece ya en la categoría de suelo no urbanizable.
-
a El concepto de solar: las superficies de suelo urbano aptas para ser edificadas por reunir los requisitos exigidos en la legislación urbanística 14.Page 329
Limitaciones en la propiedad del suelo por razones de ordenación urbana
El artículo 148, 1, 3., de la Constitución dice: -Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: ... Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.-
Consiguientemente, el derecho estatal sobre esta materia será supletorio del de las Comunidades Autónomas.
Siguiendo esta dirección constitucional, la Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 16 de julio de 1984 sobre actuación de Notarios y Registradores en relación con el urbanismo, al tiempo que ratifica su anterior Resolución de 9 de abril del mismo año, en el sentido de declarar que es el Estado el que tiene competencia exclusiva para dictar las reglas relativas a la ordenación de los Registros e instrumentos públicos, conforme al artículo 149, 1, 8., de la Constitución, deja expresa constancia de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas en la ordenación del territorio, el urbanismo y la vivienda 15.
Por...
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