Notas sobre la responsabilidad de los agentes en el medio ambiente
| Autor | Socio Baker & McKenzie |
| Cargo | Ernesto Garcia-Trevijano Garnica |
El tema que me corresponde abordar se encuentra tristemente de actualidad. El reciente naufragio del petrolero "Prestige" ha puesto una vez más de manifiesto la insuficiencia de las medidas (normativas y de otro tipo) adoptadas en relación con la preservación del medio ambiente. La inexistencia de medidas preventivas verdaderamente eficaces, la adopción de períodos transitorios excesivamente largos de adaptación de los instrumentos potencialmente contaminantes (como es el caso de los buques que transportan petróleo y sus derivados) y, en fin, la propia inexistencia, al parecer, de protocolos generalmente aceptados sobre lo que debe hacerse en el caso de que se produzca un siniestro, provocanuna cierta perplejidad en el ciudadano.
Dejando a un lado el aspecto regulatorio de las condiciones que deben reunir los buques, así como el control y vigilancia de sus condiciones de navegabilidad, mayor perplejidad provoca aún si cabe que inmediatamente después de producirse un siniestro de la magnitud del señalado, se inicie una discusión sobre lo que debe hacerse para evitar o disminuir los efectos contaminantes. Siendo evidente que las medidas preventivas nunca evitarán (a lo sumo disminuirán) siniestros de este tipo, parecería lo lógico que existiera un protocolo de actuación -aceptado por la comunidad científica mundial- sobre la conducta a seguir para minimizar, dentro de lo posible, el impacto ambiental.
Debe observarse, además, que el acierto o no de la Administración afectada en la toma de decisiones tras el siniestro, puede tener una importante incidencia en el ámbito de la responsabilidad de los agentes. Una decisión equivocada -técnicamente demostrable- por parte de la Administración podría provocar, por ejemplo, un agravamiento de los efectos del siniestro, lo que con seguridad sería utilizado por el agente implicado como argumento para sostener que cuando menos no debe responder por la totalidad del daño causado. De esta manera, la errática decisión adoptada por la Administración podría llegar a provocar el surgimiento de una concurrencia de causas, aunque pudieran tener una intensidad distinta en lo que a sus consecuencias se refiere.
Si se tiene en cuenta que las Administraciones, de una manera u otra (aunque sea haciendo valer el interés público en el mantenimiento de un medio ambiente adecuado), están implicadas en siniestros medioambientales, especialmente cuando no son "insignificantes", la existencia del aludido protocolo aceptado por la comunidad científica facilitaría la toma de decisiones por parte de dichas Administraciones, y evitaría situaciones como las que se han planteado (o al menos así ha trascendido a la prensa) en relación con el mencionado petrolero "Prestige", en particular sobre si, constatada la rotura del casco delbuque, debía o no haber sido llevado a un puerto (para limitar el daño medioambiental), si era más adecuado remolcarlo hacia aguas profundas, si debía ser bombardeado con napalm o, en fin, si su hundimiento (en atención a la temperatura del agua y profundidad) supondría la solidificación del producto contaminante.
Junto a todo ello, nos encontramos que en este tipo de siniestros intervienen diferentes agentes, ubicados en diversos países y con una estructura societaria compleja. Cuando los perjuicios superan el importe de los eventuales Fondos y coberturas existentes a tal fin, es una realidad que el agente intentará evitar su responsabilidad efectiva, situación a la que deberá responderse mediante instrumentos ágiles y eficaces que permitan superar estructuras organizativas complejas meramente instrumentales, flexibilizando la exigencia de legitimación activa para poder actuar y, en fin, haciendo un uso más extendido de figuras jurídicas útiles, como es, por ejemplo el de la responsabilidad solidaria. En esta senda -aunque quizá se quede corta- se sitúa la propuesta de Directiva comunitaria -a la que más adelante haré referencia- sobre responsabilidad ambiental.
En todo caso, la responsabilidad de los agentes en relación con el medio ambiente constituye un problema extremadamente complejo: ¿quién puede reclamar por un daño medioambiental?; ¿se puede pretender la prevención, la reparación y la indemnización?; ¿quién responde?; ¿escierto que en todo caso opera el principio de que "quien contamina paga"?; ¿cómo se repara el daño causado?; ¿existe una alternativa entre reparación "in natura" e indemnización? Estas son sólo algunas de las interrogantes que se suscitan al abordar el tema que me corresponde tratar. Todo ello se complica más aún si se tienen en cuenta los dos aspectos siguientes: por un lado, que en este ámbito se entremezcla lo público y lo privado y, por otro, que la degradación medioambiental en muchas ocasiones transciende las propias fronteras nacionales (física o jurídicamente), aspectos ambos a los que me refiero a continuación.
La responsabilidad en el ámbito del medioambiente tiene determinadas peculiaridades motivadas por la transcendencia pública de la degradación medioambiental. Es habitual que se entremezclen cuestiones de Derecho público junto con otras de Derecho privado, lo que se justifica en el hecho de que la degradación medioambiental no afectanecesariamente sólo a las relaciones "interprivatos" sino que trasciende a lo público.
En efecto, aunque la degradación se produzca en propiedades privadas, los Poderes Públicos, según el artículo 45.2 de la Constitución, tienen el deber de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Este interés público en lapreservación medioambiental tiene también conexión, si se quiere, con la función social de la propiedad reconocida en el artículo 33 de la Constitución.
Ello provoca que lo que inicialmente podía constituir un daño causado por un particular en la propiedad de otro particular, se transforme en una cuestión que afecte también a la colectividad, comointeresada directa en la preservación del medioambiente. De esta manera se produce una especie de "publificación", al menos en parte, de lo que inicialmente sólo era un problema entre particulares (entre quien ha provocado la degradación y quien es dueño del predio dañado y, en su caso, aquellos otros perjudicados en el marco de las "relaciones devecindad").
Esta trascendencia hacia lo público de la degradación medioambiental se producirá normalmente a través de alguna de las siguientes vías (aunque pueden darse simultáneamente varias de ellas):
- Cuando el daño se produce en un predio privado, si bien es de tal entidad que, como se dice, trasciende al mero interés particular de su dueño. La circunstancia de que el causante del daño esté identificado o se trate de daños impersonales (sin sujeto causante identificado), es neutra a estos efectos, toda vez que, con independencia de las accionesque pueda emprender el titular del predio perjudicado, la Administración, como representante y garante del interés público en la preservación del medio ambiente, podrá (y deberá) llevar a cabo aquellasacciones que el ordenamiento jurídico ponga a su disposición.
Podría decirse que lo importante -desde la perspectiva de la "publificación" a la que se alude- es que no se trate de daños "insignificantes" (pues, si fueran tales, su escasa importancia no justificaría ese salto desde lo particular hacia lo público), siendo indiferente en todo caso el origen de la degradación medioambiental (consujeto identificado o no).
- También se producirá la trascendencia pública del siniestro medioambiental cuando el daño producido al medio ambiente se materialiceprecisamente en bienes de dominio público, como vertidos al mar, ríos, acuíferos subterráneos, costas, etc. Se trataría de lo que a veces se denomina -con una mayor o menor fortuna- "daño ecológico puro", en el sentido de que no habría un particular directamente afectado en su condición de titular del bien perjudicado por la degradaciónmedioambiental. La perjudicada directa en este caso sería la propia comunidad, lo que justifica la intervención de la Administración, también en su condición de titular de los bienes demaniales degradados.
- Finalmente, la trascendencia hacia lo público puede producirse también cuando es la Administración la causante del daño. No es ocioso recordar en este aspecto que existe unidad de jurisdicción competente y de derecho sustantivo aplicable en el ámbito de la responsabilidadextracontractual de las Administraciones Públicas, también por los daños medioambientales que hubieran podido ocasionar.
En efecto, sin necesidad de ahondar en esta última cuestión, debe recordarse, no obstante, que el artículo 2.e de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, atribuye a esta jurisdicción el conocimiento de las pretensiones relacionadas con la "responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relaciónde que derive, no pudiendo ser demandada aquélla por este motivo ante los órganos jurisdiccionales civil o social".
A ello debe añadirse que, a toda reclamación extracontractual dirigida contra la Administración, le es aplicable el derecho sustantivo administrativo, tal y como deriva de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídicode las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (artículos 139 y ss.).
En otras palabras, el principio unificador afecta a la jurisdicción...
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