Reflexión acerca instrumentos de intervención de mercados del suelo en Antepr. Ley Ordenación Urbanística de Andalucía
| Autor | Salvador Martín Valdivia |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Jaén |
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INTRODUCCION
El Título III del Anteproyecto de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía de Junio de 1999 contiene una regulación detallada, al modo en que lo hacía el Título VIII del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, de los instrumentos de intervención en el mercado del suelo, y en él se regulan los tres cauces fundamentales que tradicionalmente han venido sirviendo de apoyo para asegurar la eficacia de esos mecanismos reguladores del mercado por parte de las Administraciones, esto es, los patrimonios públicos del suelo, el derecho de superficie y los derechos de tanteo y retracto. El articulado propuesto en el meritado texto no es sinó una extensión del espíritu que, desde el punto de vista jurídico político, imbuye el entero articulado que viene a servir de soporte a la apuesta que en esta materia de política urbanística formula el Gobierno Andaluz y que, en una línea claramente continuista de la marcada por el Texto Refundido estatal del año 1992, articula toda una batería de mecanismos de intervención en las políticas y en los mercados de suelo que no dejan lugar a la duda; como ya se tuvo ocasión de exponer por los responsables políticos que acudieron a las Jornadas de reflexión que fueron organizadas por la Universidad de Córdoba en torno al citado Anteproyecto entre los días 1 a 3 de diciembre de 1999, la opción política a la hora de redactar esta primera producción legislativa urbanística genuinamente andaluza era clara (como, por otra parte, no puede ser de otra manera) y, en pos de alcanzar los objetivos inicialmente fijados, han de disponerse los medios técnico jurídicos precisos.
Pero, en un primer análisis de esas iniciales propuestas, entiendo necesario proponer algunas reflexiones (que se suscitaron ya en los coloquios abiertos durante las jornadas cordobesas) y que exigen que, ante esas apuestas de marcado e indeleble carácter intervencionista, se apunten cuando menos ciertas observaciones de naturaleza estrictamente jurídica; y a ello voy a referirme a continuación.
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LOS DERECHOS DE TANTEO Y RETRACTO Y DE SUPERFICIE
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Es preciso comenzar esta exposición por el análisis de aquellos instrumentos que con más brevedad han de ser abordados, exigencia que no viene marcada por la escasa importancia del contenido sustantivo del derecho a estudiar, sino de la inutilidad de su análisis pormenorizado por la nula aplicación práctica que, a mi juicio y de prosperar la redacción del anteproyecto en la forma en que actualmente se encuentra, se dará a esos instrumentos por las razones que a continuación voy a exponer.
El derecho de superficie y los de tanteo y retracto son derechos de origen y naturaleza civil, el primero configurado como derecho real limitado (Ref.) y los segundos como derechos reales limitativos del dominio (Ref.), derechos que la doctrina «ius privatista» denomina de adquisición preferente. Esos derechos han venido siendo configurados como de carácter real -por tanto, de corte civil- desde el derecho romano. El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 recogía una regulación detallada del derecho de superficie, que ya venía apuntada en los artículos 157 a 161 de la Ley de 12 de mayo de 1956 (Ref.), mientras que los derechos de tanteo y retracto aparecen por vez primera regulados, desde el punto de vista jurídico-urbanístico, en el Texto Refundido de 1992, y tan sólo brevemente apuntados en el artículo 158 del Texto Refundido de 1976 como modo de intervenir en el ámbito del derecho de pleno poder dispositivo de la propiedad, pero no por cuenta de los Ayuntamientos, sino en favor de las personas que desearan adquirir solares no edificados en el plazo marcado por el planeamiento.
Pues bien, dado su carácter real y su regulación eminentemente civil, las leyes urbanísticas estatales decidieron regular, cada una en su momento, los derechos de superficie y tanteo y retracto, ofreciéndoles, en lo que cabía, un sesgo eminentemente «ius publicista», al margen del que ya de por sí les confería el Código Civil en sus libros II y IV. Así, el Texto Refundido de la Ley del Suelo del año 1976 en sus artículos 171 y siguientes, regulaba el derecho de superficie y el de 1992 en su Título VIII, Capítulos II y III hacía lo propio con los derechos superficie y tanteo y retracto, respectivamente, brindándoles una atención mucho más pormenorizada que la que se dispensaba en la normativa de derecho común y, por supuesto, perfectamente ajustada a las necesidades que desde el prisma urbanístico esos derechos reclamaban para poder cumplir con rigor y precisión las expectativas que el legislador les había confiado (Ref.).
Y, obviamente, esta posibilidad se podría hacer efectiva a través del planeamiento por cuanto, justamente, era el legislador constitucionalmente competente para ello, el estatal, el que había apuntado la posibilidad de que fuese el planeamiento quien perfilase desde el punto de vista pragmático el ejercicio de tales derechos; es este, por tanto, un dato esencial: el reconocimiento expreso al legislador estatal de la competencia para dictar normas relativas al derecho civil. Y así es, por cuanto el artículo 149.1, regla 8ª, asigna al Estado la competencia exclusiva en la legislación civil, competencia que se extiende a «las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico civiles relativas a... ordenación de los registros e instrumentos públicos, base de las obligaciones contractuales... con respeto a las normas del derecho foral o especial». Y si, como he dicho, los derechos de superficie y tanteo y retracto son derechos de naturaleza civil, es al Estado a quien corresponde la competencia exclusiva para regularlos, tal y conforme venía siendo desde siempre.
Sintomático resulta al respecto el reconocimiento expreso que de tal circunstancia realizan aquellas Comunidades Autónomas que en su día impugnaron la Ley del Suelo de 1990 y el Texto Refundido de 1992. Sólo la Generalitat de Cataluña atacó los artículos 287.2. y 3., 288.3 y 289 del Texto Refundido de la Ley del Suelo por entender que el derecho de superficie siempre había sido configurado desde al normativa urbanística y que, por tanto, su regulación, por razón de competencia, correspondía a la legislación autonómica. Igual ocurría con los derechos de tanteo y retracto, respecto de los que el Gobierno catalán sólo puso en duda el artículo 296, relativo a la no inscripción registral de determinados actos. Ninguna otra Comunidad Autónoma ni, en el caso de la catalana, ningún otro precepto regulador de los derechos de superficie y tanteo y retracto fue impugnado, de lo que se deduce claramente el reconocimiento de la competencia estatal para la regulación de tales cuestiones, como no podía ser de otra forma.
Si sintomático es lo que acabo de exponer, jurisprudencia es lo que digo ahora: ninguna de las impugnaciones que la Generalitat catalana formuló al efecto de estos derechos prosperó, y las razones son contundentes: «la regulación del derecho de superficie, al margen de que, en efecto, se haya convertido en una institución típicamente urbanística, se enmarca en la legislación civil que, en virtud del artículo 149.1.8º. de la Constitución Española corresponde al Estado establecer». Igual suerte corre el análisis del artículo 296 del Texto Refundido de 1992, por cuanto dicho precepto establece qué actos son inscribibles en el Registro de la Propiedad previo el cumplimiento de ciertos requisitos, materia esta exclusivamente atribuida al Estado por mor del precepto constitucional recién indicado. Siendo competencia exclusiva del Estado, ninguna habilitación constitucional permite a la Comunidad Autónoma imponer limitaciones al derecho de propiedad (en forma de constitución de derechos reales limitados a favor del Ayuntamiento o de la Comunidad Autónoma Andaluza -derechos de tanteo y retracto-) o ampliar, redelimitar o configurar, en definitiva, el derecho de superficie de forma distinta a como se hace en la legislación estatal.
Viene todo ello a colación por cuanto que hemos de recordar que el legislador estatal, al efecto competente, decidió por medio de la disposición derogatoria de la Ley 6/1998, declarar expresamente derogada la entera regulación de los derechos de tanteo y retracto, así como el párrafo primero de los artículos 287 y 288 y el artículo 290 del TRLS de 1992 que, habiendo sido respetados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, fueron expresamente derogados también por la Ley Estatal 6/98. ¿Consecuencia práctica?: el vacío total en la regulación legal urbanística de los derechos de tanteo y retracto y el establecimiento de una restringida articulación legal del derecho de superficie.
Nos encontramos ahora en el análisis del anteproyecto de la Ley Andaluza, donde, de un lado, se ofrece una regulación extensa de los derechos de tanteo y retracto muy parecida a la que recogía el Texto Refundido estatal del 1992, así como una nueva configuración, con mayor detalle y amplitud, del derecho de superficie previamente configurado por los preceptos que la Ley Estatal del Suelo de 1998 mantenía expresamente en vigor del TRLS de 1992. Vaya por delante que, a mi juicio, toda regulación que de estos derechos de carácter civil se hace en...
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