Notas sobre la hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050 (Comunicación de la Comisión de 8 de marzo de 2011, COM(2011) 112 final)

Autor:Iñigo Sanz Rubiales
Càrrec:Catedrático de Derecho Administrativo (acreditado), Universidad de Valladolid
Pàgines:1-18
RESUMEN

Se intenta en este trabajo dar noticia y hacer un primer análisis de la Comunicación de la Comisión de 8 de marzo de 2011, COM(2011) 112 final, por la que se aprueba la Hoja de Ruta hacia una Economía Hipocarbónica Competitiva en 2050. En este sentido, se constata la necesidad de un cambio de política en materia energética y se analizan los impactos financieros y sectoriales de la propuesta, para ... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción
1. Sin improvisaciones ni políticas "pendulares" Objetivos a largo plazo y ambiciosos

Con la premura de llegar a tiempo para el primer número de 2011 de la revista y que no pierda actualidad el comentario, intentaré dejar constancia en unas páginas de la reciente Comunicación de la Comisión por la que se aprueba la Hoja de Ruta hacia una

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Economía Hipocarbónica Competitiva en 2050 (Bruselas, 8 de marzo de 2011, COM(2011) 112 final.

La primera sensación que produce una primera ojeada de la Comunicación, a grandes rasgos, es la de una mezcla de escepticismo y simpatía. Escepticismo porque el planteamiento de la Comisión es extraordinariamente ambicioso y presenta un panorama de cambio radical de las estructuras de producción en Europa. Escepticismo también porque llega a planificar -con simples pinceladas, no más, eso es cierto- los futuros ¡¡40 años!! de la economía europea, y simpatía porque no es "cortoplacista" (a diferencia de los programas políticos de muchos de los gobiernos europeos actuales) y porque, a pesar de todo, rezuma optimismo: confía en la capacidad de renovación tecnológica de Europa y en la implicación de los Estados miembros y de los ciudadanos europeos en estos objetivos.

La Comunicación se inscribe dentro de los objetivos de la Comisión de seguir avanzando en la reducción de emisiones más allá de los objetivos de Kioto, y sin perjuicio de que la respuesta internacional a estos objetivos no sea la más generosa...

En esta proyección de emisiones para 2050, la Comisión marca una serie de hitos (objetivos cuantitativo-temporales) que servirán para comprobar -a medida que se acerque la fecha- el grado de cumplimiento de las expectativas planteadas y adoptar, en su caso, medidas ad hoc para que la realidad se separe lo menos posible de los objetivos. Para facilitar el cumplimiento de los objetivos marcados, las exigencias de reducción de emisiones pretenden ser progresivas, de tal forma que el esfuerzo aumentará con el tiempo, "a medida de que se disponga de un conjunto más amplio de tecnologías rentables" (cfr. n. 1).

2. ¿Excesivamente ambiciosos?

La "descarbonización" se conecta, lógicamente, con la lucha contra el cambio climático, de tal forma que para contener el incremento de la temperatura media de la tierra en menos de 2 ºC se precisaría, según el Consejo Europeo celebrado en febrero de 2011, que la UE redujese las emisiones de gases de efecto invernadero entre un 80% y un 90% de aquí a 2050 y respecto de los niveles de 1990; en concreto, la reducción de emisiones internas reales (esto es, sin acudir a créditos del mercado de emisiones) debe al menos alcanzar el 80%, como señala la propia Comunicación (n. 1), que establece también los objetivos intermedios: reducción del 25% en 2020, del 40% en 2030 y del 60% en 2040.

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Esto supondría una reducción del 1% anual en el primer decenio, del 1,5% en el segundo y del 2% en el tercer y cuarto decenio, hasta 2050.

Este objetivo va más allá de lo que hasta el momento habían indicado las instituciones europeas: así, el Parlamento Europeo había propuesto reducir las emisiones de CO2 de la UE en un 30% de aquí a 2020 y entre un 60% y un 80% de aquí a 20501; la fuerte reducción es necesaria si se pretende que -de acuerdo con lo señalado por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático2, por el Informe Stern3y, últimamente, por la propia Directiva 2009/29, de 23 de abril, de reforma del mercado de emisiones- "de aquí a 2050, las emisiones globales de gases de efecto invernadero [se reduzcan] al menos un 50% respecto a los niveles de 1990" (cdo 3.º)4. Ahora la reciente Comunicación concreta la "carga", más exigente aún, que corresponde a la Unión Europea si se pretende la reducción global del 50%.

En todo caso, es importante dejar claro que no estamos ante una norma jurídica, de contenido vinculante tal y como las describe el artículo 288 TFUE, sino ante directrices que marcan el camino a seguir -una "hoja de ruta"- si se pretende evitar el incremento de la temperatura de la tierra en más de 2 grados centígrados y que van señalando los puntos intermedios de la trayectoria (los "objetivos intermedios") para contrastarlos, en su momento, con la evolución real y adoptar, en su caso, las medidas oportunas. Es una muestra paradigmática de soft law pero con un importante valor indicativo: está avisando a los operadores económicos de "por dónde deben ir los tiros" de la política energética europea; esta podrá distanciarse más o menos del modelo en la práctica, pero los fines están definidos, los medios también (aunque en menor medida, porque deben adaptarse constantemente a la situación real)... y los Estados y los ciudadanos saben a qué atenerse. Por eso, cumple una función importante y prepara a

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los destinatarios para las futuras actuaciones jurídico-normativas; importa poco que los objetivos sean, a día de hoy, inalcanzables con la tecnología y los medios actuales, puesto que plantea -no hay que olvidar que se basa en estudios técnicos- un escenario posible y unas políticas recomendables, y aunque la realidad es iconoclasta, depende en buena medida de la libertad de la actuación humana (tanto individual como social) y de una actuación política que sea capaz de conjugar ambición (ambiental) y pragmatismo.

II Necesidad de un cambio de política: en especial, la mejora de la eficiencia energética

Es conocido que la Unión Europea "se ha tomado en serio" la reducción de emisiones (de hecho, ya ha cumplido con los objetivos marcados para el quinquenio 2008-2012 por Kioto5) y ha creado una batería de técnicas para ayudar a los Estados en el cumplimiento de sus compromisos, a la vez que los ha estimulado para que, a su vez, creen instrumentos útiles de reducción de emisiones y potencien la mejora tecnológica6.

Pues bien, a pesar de la diligencia europea, la Comisión asume -y así lo muestra en la Comunicación- que no basta con las medidas adoptadas hasta ahora. La correcta aplicación de las políticas europeas actuales contra el cambio climático llevaría a reducir únicamente el 40% de las emisiones en el 2050 (con referencia, siempre, a 19907). Es necesario más. En los "escenarios" posibles presentados por la Comisión juega un papel esencial el cumplimiento de los objetivos señalados no solo en materia de energías renovables (un 20% de la energía primaria en el 2020, según la Directiva 2009/28) y de eficiencia energética (otro 20% de eficiencia energética de aquí a 2020). Pero para asegurar el objetivo de eficiencia es preciso cambiar la política actual: "con las políticas actuales, sin embargo, de aquí a 2020 solo se alcanzaría la mitad del objetivo del 20% de eficiencia energética"; de ahí la necesidad de aplicar "íntegramente" el nuevo Plan de Eficiencia Energética COM(2011) 109, presentado

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junto con la Comunicación y elaborado por la Comisión Europea en respuesta al Consejo Europeo de 4 de febrero de 2011, que instaba a "una actuación resuelta que permita aprovechar el considerable potencial de incremento del ahorro energético que existe en los edificios, los transportes y los procesos de producción8". En resumen, la eficiencia energética constituye, sin duda, la asignatura pendiente de la política europea de lucha contra el cambio climático, si bien ahora la Unión parece decidida a afrontarla con carácter definitivo.

En todo caso, a pesar de la necesidad de un cambio de política (¿no habría que hablar, más bien, de una "profundización" en las políticas existentes o de una "mejor ejecución" de estas?), llama la atención que la Comisión mantenga incólume el régimen del mercado de emisiones hasta tal punto que -al menos hasta 2020- señala que la cantidad de créditos utilizables en el mercado europeo de derechos de emisión no se verá afectada; seguir con el mismo régimen jurídico del mercado durante el próximo decenio contribuye de una forma destacada a mantener la seguridad jurídica de los operadores afectados por el mercado de emisiones, seguridad jurídica imprescindible para el buen funcionamiento del mercado9.

III ¿y la financiación? (un problema mayor en época de crisis)

La Comisión (como señala el n. 2 de la Comunicación) es consciente de la necesidad de obtener fondos para financiar este ambiciosísimo plan de "descarbonización" de Europa. Parte de la base de que la I+D y la rapidez del despliegue tecnológico permitirán la penetración de innovaciones tecnológicas de forma rentable y a gran escala, si bien a medio plazo. Confía, por lo tanto, en la investigación para la obtención de futuras soluciones tecnológicas que permitan abaratar los costes de la reducción de emisiones propuesta.

En todo caso, la Comunicación cuantifica las necesidades de inversión en la segunda parte (n. 4), cuando desarrolla la "inversión en un futuro hipocarbónico" y...

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