Pensiones mínimas, riesgo de pobreza y refuerzo de la contributividad del sistema de pensiones

Autor:Miguel Ángel García Díaz
Cargo:Responsable del Gabinete Económico Confederal de Comisiones Obreras y Profesor asociado de la Universidad Rey Juan Carlos.
Páginas:157-179
 
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CONTENIDO

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Introducción

El Sistema de Seguridad Social vigente de carácter básicamente público regido bajo el principio de Caja Única, es uno de los principales mecanismos de redistribución de la riqueza en España, que ayuda a mejorar el objetivo de cohesión social y territorial. La aportación de los trabajadores a través de cuotas sociales calculadas según sus salarios, complementada con aportaciones del Estado, junto a la recepción de prestaciones cuando se cumplen los criterios establecidos, ambos con independencia del lugar de residencia, permiten un ejercicio de contributividad pero también de solidaridad a nivel personal, sectorial y territorial, difícilmente alcanzable con sistemas alternativos.

Las pensiones públicas son la principal fuente de renta de la mayor parte de las personas que han finalizado su carrera profesional o han sufrido una incapacidad antes de alcanzar la edad de jubilación (9,6 millones de pensiones)1, a la vez el principal capítulo de gasto de las cuentas públicas españolas (10,2% del PIB).

El número de pensiones mínimas de carácter contributivo pagadas por la Seguridad Social ascendía a 2.365 miles (enero 2010), algo más de una cuarta parte del total de pensiones (27,5%) en una tendencia decreciente con el paso del tiempo (39% en 1989). El número de pensiones no contributivas asciende a 456,6 miles, con una tendencia muy estable desde 1999 después de crecer significativamente en el periodo 199219992.

Las cuantías de las pensiones mínimas de carácter contributivo de la Seguridad Social con mayor número de beneficiarios oscila entre los 557,50 (sin cónyuge a cargo en unidad familiar con más de un miembro) y

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725,20 euros al mes en catorce mensualidades, después de disfrutar de un fuerte crecimiento concentrado, sobre todo, en el periodo 20032010. La pensión mínima con cónyuge a cargo ha mejorado en esta etapa su poder adquisitivo un 27,9% deducida la inflación, y la de sin cónyuge a cargo en hogar unipersonal al igual que las de viudedad el 23% también medido en términos reales, es decir, han aumentado su capacidad de compra alrededor de una cuarta parte.

El incremento de los complementos por mínimos han permitido situar la cuantía percibida en 2010 en la categoría con cónyuge a cargo en un porcentaje del 122,9% del Salario Mínimo Interprofesional neto3. La relación de la pensión de viudedad y sin cónyuge a cargo en hogar unipersonal alcanza el 99,6% del Salario Mínimo Interprofesional neto en 2010.

El porcentaje sobre la pensión media del sistema de los complementos a mínimos es también relativamente elevado: 92,2% y 74,4% respectivamente para la pensión con cónyuge a cargo y viudedad. La relación se reduce al 81,4% cuando se compara con la pensión mínima con cónyuge a cargo con la pensión media de jubilación, pero el porcentaje alcanza el 101,3% en la comparación entre la pensión mínima por viudedad y la media de la pensión de esta clase. La explicación viene dada por la existencia de pensiones sin complemento al no cumplir con la prueba de rentas.

El gran esfuerzo realizado en la mejora de los complementos por mínimos en la etapa 20032010 ha implicado un mayor gasto en este capítulo (+72,3% nominal) hasta alcanzar los 7.122,00 millones de euros anuales (0,67% del PIB estimado). El origen de la financiación siguen siendo las cuotas sociales de forma mayoritaria (62% del total) a pesar del contenido de la norma que marca 2013 como fecha máxima para completar la separación de fuentes de financiación, de manera que los impuestos generales se hagan cargo del coste total de esta prestación considerada hasta la fecha de carácter universal.

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real) y del empleo (+66,7%; +8.148.400 personas ocupadas4).

La intensa recesión iniciada en el II trimestre de 2008 junto al hecho de mantener el aumento en el número de habitantes -inferior al de la última década pero en definitiva crecimiento en la población- ha tenido como consecuencia un retroceso de la renta por habitante real en 2009 hasta los niveles de 20045, con una severa destrucción de empleo en la etapa comprendida entre 2007 y 2009 (8,4%; 1.710.100 personas). El número de desempleados ha crecido bastante (de 1.833,900 a 4.326.500 personas, de las que 1.100.000 son trabajadores inmigrantes) con la consecuente repercusión en el aumento de la tasa de paro (18,8% de la población activa).

Las previsiones coinciden en un nuevo descenso de la actividad agregada en 2010 aunque en menor porcentaje al del año precedente (retroceso de la renta por habitante a 2003 y aumento del número de desempleados hasta superar los 4,7 millones6), de manera que el número de personas en riesgo de reducir su nivel de vida es mayor, incluido aquellas que pueden caer en la exclusión social.

En el largo periodo de bonanza económica durante el cual se aumentó la tasa de ocupación y se redujo la tasa de desempleo (mínimo de la historia reciente en 2007 con un 8,3% de la población activa), la preocupación por la pobreza se concentró principalmente en el colectivo de personas excluidas sociales.

PENSIONES MÍNIMAS Y UMBRAL DE POBREZA

Uno de los instrumentos utilizados para conocer la situación de las personas en comparación con el resto de las que habitan un país es el umbral de pobreza facilitado por la Encuesta de Condiciones Vida desde 2003 y anteriormente por el Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE) ambas elaboradas por el INE. El umbral representa el 60% de la mediana de renta española7y, por tanto, tiene un carácter relativo. Las personas ubicadas por debajo no pueden ser catalogadas como pobres en sentido absoluto sino con una renta inferior a una cuantía determinada que marca un límite comparado con su entorno.

El porcentaje de personas situado por debajo del umbral de pobreza en España se ha mantenido bastante estable en el periodo 19932008 (promedio del 19,2%), con un mínimo en 1999 (18% de la población total) y un máximo en 1996 (20,4% de la población total). El porcentaje español era superior en cuatro puntos a la media de la Unión Europea con quince y veintisiete miembros en 20058, último ejercicio para el que se dispone información oficial comparada.

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CHART 1. ATRISKOF POVERTY RATE (%) AND ATRISKOF POVERTY THRESHOLD (PPS), 2008

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Fuente: ECV (INE)

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El porcentaje de personas por debajo del umbral de pobreza correspondiente a mayores de 65 años era superior a la media nacional (promedio de 21,8%) con un máximo del 30,6% en el ejercicio 2005 (ECV2006). Ante esta información que genera una relativa alarma social, sobre todo, entre los medios de comunicación cuando aparece la información anual, el equipo dirigido por García y Martín9, elaboró una investigación en 2008 que llegó a las siguientes conclusiones:

· El porcentaje de personas por debajo del umbral de pobreza relativa en España se reduce significativamente con el cambio de la metodología que tiene en cuenta la consideración como renta de la vivienda en propiedad (el promedio total baja del 19,2% a 15,3%), pero el cambio es especialmente impactante en el grupo de mayores de 65 años (de 28,3% a 15,5% en el periodo 20032008), quienes se situarían en un porcentaje incluso inferior a la media de la UE15 y UE25 (19% en 2006).

La consideración de la vivienda en propiedad como renta a partir del método de alquiler imputado10es una decisión lógica en un país como España, donde la compra de vivienda es el principal destino del ahorro de las personas en su ciclo vital y, por otra parte, permite una comparación más homogénea con el resto de los países de la Unión Europea donde el porcentaje de propietarios de vivienda es menor (79,3% del total en la UE15 frente al 93,5% en España) al haber destinado sus ahorros a otros activos que en su caso computan como renta. La diferencia es especialmente abultada en Holanda, Alemania y Dinamarca (56,0%; 66,4% y 76% del total respectivamente)

· La muestra de los inmigrantes en la Encuesta de Condiciones de Vida apunta problemas de infrarepresentación que, de ser ciertos influirían en el cálculo de la cuantía considerada como umbral de riesgo de pobreza.

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RÉGIMEN DE TENENCIA DE LA VIVIENDA DE RESIDENCIA (2008)

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1,8%) y casi con toda seguridad mejoraran en 2010. Este hecho implica reducir el número de personas por debajo del umbral de pobreza relativa en casi un millón de personas (949.104 personas) con la metodología actual.

SISTEMA DE PENSIONES Y CONTRIBUTIVIDAD

El reto de la mayor parte de los actuales sistemas de pensiones es afrontar un proceso de envejecimiento de la población que en el caso español obliga a duplicar las prestaciones (alrededor de 8 millones adicionales) para mantener la cobertura vigente. En este contexto de importante aumento en el número de beneficiarios, la evolución de la cuantía media de las pensiones tiene que ser coherente con algunos factores, entre los que destacan no sólo el número de trabajadores en activo, sino también su salario medio y, sobre todo, la ratio entre gasto en pensiones y PIB que en última instancia mide el esfuerzo de la población en activo.

El análisis objetivo de la situación señala la necesidad de reforzar la contributividad de los trabajadores para moderar el ritmo de crecimiento del gasto total en pensiones en relación con el PIB hasta situarlo en un porcentaje asumible por la economía española.

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Los sistemas de pensiones tienen una relación directa con el mercado laboral y, además deben mantener una estructura interna coherente. Una pensión media con una cuantía superior al salario medio de los trabajadores no ayuda a legitimar el sistema de pensiones, de igual forma que tampoco lo hace una pensión mínima superior al salario mínimo interprofesional, o que la pensión no contributiva fuera superior a la contributiva.

En este terreno, la pensión media por jubilación de entrada en mayo de 2010 con origen en el régimen general (1.359,44 euros en catorce pagos) equivale al 94% del salario medio11, y la pensión mínima por jubilación con cónyuge a cargo equivale al 122,9% del

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Salario Mínimo Interprofesional Neto. La pensión no contributiva (339,70 euros) es el 60,3% de la pensión mínima sin cónyuge a cargo, manteniendo todavía una distancia significativa.

En la actual coyuntura está abierto un debate entre reforzar un sistema contributivo con estrecha relación con las aportaciones directas realizadas por los trabajadores mediante cuotas y construir uno alternativo de carácter mayoritariamente universal soportado en los impuestos generales.

El Pacto de Toledo se decantó por un sistema de prestaciones de carácter público complementado por algunos segmentos de actuación privada que permitieran una amplia cobertura de la población y una intensidad de la protección adecuada al grado de contributividad de los afiliados y las posibilidades de la economía española. El modelo diseñado para el Sistema de Seguridad Social tiene una estructura mixta donde conviven prestaciones de carácter donde las prestaciones vienen determinadas básicamente por el esfuerzo realizado por los trabajadores en su vida profesional -aunque cuenta con elementos de solidaridad interna-, y otro universal donde el acceso a las prestaciones tiene su origen en el grado de necesidad de las personas. El Sistema establece una lógica separación de las fuentes de financiación de los distintos tipos de prestaciones y aboga por la necesaria viabilidad financiera a largo plazo que pueda garantizar su supervivencia a largo plazo.

La distinción de prestaciones tiene su origen en la diferente concepción de las prestaciones al asociar las primeras con las contribuciones realizadas por los trabajadores según el salario percibido durante su vida profesional remunerada para contar con una renta de sustitución en una serie de contingencias (desempleo, pensión, maternidad, e incapacidad por enfermedad común, profesional o accidente de trabajo), mientras que las universales vienen determinadas para dotar de cobertura necesidades básicas de las personas (asistencia sanitaria y servicios sociales).

La separación de las fuentes de financiación ha sido objeto de crítica desde algunos sectores apoyados fundamentalmente en considerar que la asociación del segmento contributivo con las cuotas sociales implica una limitación para los trabajadores en el acceso a las prestaciones y en la intensidad de la cobertura, al igual que reduce la posibilidad de utilizar la rebaja de la cotizaciones -los costes laborales- como instrumento de mejora de la competitividad de los bienes y servicios vía precios. Los críticos con el actual Sistema concluyen que una financiación mediante impuestos haría desaparecer la restricción y, por tanto, los efectos negativos mencionados.

La decisión de separar las fuentes de financiación cumplió un papel muy significativo en la década de los noventa al hacer transparente el Sistema y, de esa forma responder a quienes le acusaban de estar en quiebra amparándose en la cada vez mayor insuficiencia de la cuotas sociales para hacer frente al gasto total que derivaba en déficit al no contar con las necesarias aportaciones vía impuestos. Esta importante función clarificadora, no agota la consistencia del modelo utilizado ya que la contributividad permite diferenciar el esfuerzo realizado de los trabajadores en un periodo tan largo como su vida laboral, a la hora de calcular la prestación por enfermedad y jubilación -una distinción imposible de realizar con un modelo universal-. Este elemento premia el esfuerzo individual realizado por los trabajadores y el hecho de que las cuotas sociales formen parte de su salario (componente diferido), legitima socialmente un sistema de carácter colectivo al estrechar los lazos y responsabilidades de los trabajadores con su futuro. El sistema contributivo español, por otra parte, no es incompatible con la protección de los trabajadores más desfavorecidos quienes cuentan con prestaciones de carácter universal como son las pensiones mínimas y las no contributivas.

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La pretensión de considerar la financiación mediante impuestos como una mejor solución para incrementar las pensiones hasta un nivel más digno sin considerar su coste para la sociedad alegando un teórico principio de garantía ciudadana, implica situarse en el campo de un deseo loable, que elude el principio de equidad en el esfuerzo y la restricción marcada por unos recursos públicos finitos que además de las prestaciones sociales deben asumir otras obligaciones. Por otra parte, la conversión del sistema contributivo de pensiones en uno universal podría ante las dificultades para establecer cuantías individuales diferentes de acuerdo a la vida laboral de los trabajadores y, por tanto, para medir el esfuerzo realizado por cada persona, derivar en una prestación única de carácter público para todos los trabajadores complementada de forma voluntaria con un sistema de capitalización, probablemente de carácter privado. Los actuales desequilibrios del sistema fiscal español, con un déficit alrededor de 7 puntos del PIB y un camino por recorrer en las dotaciones de políticas universales, en especial, los servicios sociales, es un elemento importante a tener en cuenta para adoptar la decisión sobre la estructura del sistema de pensiones.

El modelo de separación de fuentes de financiación no se ha extendido a las políticas de empleo y protección al desempleo que si bien están integrados parcialmente en la Ley General de la Seguridad Social, no disponen de un sistema de financiación estable. Conclusión extrapolable al sistema de protección a las personas en situación de dependencia que a diferencia de la asistencia sanitaria y del resto de los servicios sociales, tampoco cuenta con un sistema claro y estable de financiación como tampoco la posibilidad de articular un sistema de prestaciones territorialmente homogéneo.

La fuerte crisis que sufre la economía española y las muchas posibilidades de retardar la recuperación aumentan la necesidad de reforzar la contributividad del segmento con estas características y la reconstrucción de un sistema impositivo que permita obtener los recursos necesarios para asumir las obligaciones en el resto de los capítulos, donde se incluyen las prestaciones sociales de carácter universal. El análisis desarrollado en los anteriores apartados muestra que la mejora de las pensiones mínimas no son el objetivo prioritario a corto plazo de las políticas sociales, mientras que a medio, deberían caminar de la mano de una mejora de la contributividad del sistema de pensiones en su conjunto que permita garantizar su sostenibilidad a largo plazo.

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[1] 8.539, 1 pensiones contributivas Seguridad Social, 456,0 Pensiones no contributivas y 587,0 clases pasivas.

[2] En el periodo 19921999 mantuvo un fuerte incremento (de 129.147 a 449.890) en buena parte consecuencia del traspaso desde la prestaciones FAS y LISMI.

[3] Deducida la cuota del trabajador por contingencias comunes y desempleo (6,35%) que no debe pagar cuando accede a la jubilación.

[4] 448,13 miles trabajadores por cuenta propia y 7.725,75 miles asalariados, de los cuales 751,60 miles en el sector público.

[5] Las previsiones en 2010 mantienen la renta por habitante en euros constantes por debajo del nivel de 2003.

[6] En el IT de 2010 la EPA recoge 4.612.700 personas en situación de desempleo (20,01% de la población activa).

[7] La mediana es un indicador más robusto que la media al eliminar las observaciones extremas. La renta mediana equivalente nacional es el nivel de ingreso equivalente por debajo del cual se sitúa la mitad de la población y por encima la otra mitad.

[8] Living conditions Survey year 2006, income reference period 2005. EUROSTAT 2008.

[9] GARCIA, M. A. y MARTIN, C. (coordinadores) (2008). «Mejora de la estimación del umbral de pobreza relativa de los ciudadanos españoles, con especial atención del colectivo de jubilados y pensionistas». FIPROS 2007/5. Ministerio de Trabajo e Inmigración. Secretaría de Estado de Seguridad Social (2008).

[10] Con este método aumenta la renta mediana española pero también la de las personas con vivienda en propiedad, con especial significación en las personas mayores de 65 años.

[11] Proyección realizada para 2010 a partir del salario medio de 2009 facilitado por el INE.