La ley de Reforma agraria
| Autor | Joaquín Navarro y Carbonell |
| Cargo | Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 569-583 |
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(Observaciones a la base primera.)
Como ya manifesté en otra ocasión en estas mismas columnas 1, la ley de Reforma agraria, como toda ley de bases, necesita de un ulterior desenvolvimiento ; pero es lo cierto que, hasta la fecha, no obstante ir a cumplirse ya el año de su promulgación, muy poco se ha hecho en tal sentido y, desde luego, nada que con la base primera se relacione.
La fecundidad legislativa de las Cortes Constituyentes no ha sido secundada por la ejecutiva ministerial, y ni aun en los casos en que el legislador ordenó la publicación de un Reglamento en un plazo perentorio tal mandato ha sido cumplido listo ocurre -con la ley de 24 de Agosto del pasado año, expropiatoria sin indemnización (confiscación se llama esta figura) de fincas rústicas y derechos reales pertenecientes a los encartados por consecuencia del complot del mismo mes, en la que ordenándose la publicación del oportuno Reglamento para su ejecución dentro del término de dos meses, ésta es la hora en que no ha aparecido en la Caceta. Así, pues, nada de extraño tiene que la mayoría de las bases de la ley de Reforma agraria continúen vírgenes en su desenvolvimiento y que el desarrollo parcial que a alguna de ellas se ha dado obedezca a casos particulares y concretos, pero no a un plan de conjunto, estudiado con el detenimiento debido y armónico entre sus distintas partes.
Bien es verdad que para que esto último hubiera podido ocurrir lo primero que se requería es que se hubiese dado una nue-Page 570va ley interpretativa y aclaratoria de las distintas bases contenidas en la de Reforma agraria ; pero ya que esto no se ha hecho, habrá que esperar a que esa interpretación y aclaración se dé fragmentariamente, y en el entretanto cada cual tendrá que buscar la interpretación que juzgue más adecuada para poder resolver los diferentes problemas que la ejecución de la ley plantea. Por ello voy a ocuparme hoy de la base primera, dedicándole algún comentario, que juzgo de interés inmediato, pero sin que tenga la pretensión de haber espigado por completo el campo, pues antes al contrario, mi labor en él se ha reducido a ir dando golpes con una hoz mellada, sin orden ni concierto, a las espesas espigas, tumbando algunas y dejando la mayoría enhiestas para que otro segador más hábil que yo termine la recolección de la cosecha.
Consagrada la base 1.a a determinar cuándo empieza a regir la ley, a fijar el período de retroactividad de la misma y las situaciones jurídicas en él comprendidas, así como el plazo en que podrá ejercitarse la facultad de aplicar el principio de retroactividad y los recursos que contra éste podrán ejercitarse por los interesados, se inicia ya en ella el camino que, con tesón digno de mejor causa, se sigue a todo lo largo de la ley. El de infelicidad en las expresiones, la confusión de conceptos, la descuidada relación de unos párrafos con otros dentro de una misma base, la existencia de extensas lagunas y, en fin, el desbarajuste gramatical que en toda ella preside, ya que decir reina no sería muy acorde con el actual régimen político.
Empezando a regir la ley el día de su publicación en la Gaceta de Madrid (22 de Septiembre), y abarcando el período de retroactividad de la misma desde el 14 de Abril de 1931 hasta el momento de su promulgación (15 de Septiembre de 1932), el primer gazapo que se caza dentro de la comentada base es el relativo a ese lapso de siete días que media entre la promulgación y la publicación de la ley, y al que no alcanza legalmente su retroactividad, ya que conceptos perfectamente distintos y diferenciados son los de promulgación y publicación, pues según el artículo 83 de la nueva ley fundamental del Estado, las leyes quedan promulga-Page 571das con la firma del Presidente de la República, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 1.° del Código civil, según el que se entiende hecha la promulgación de la ley el día en que termine su inserción en la Gaceta, y cuyo precepto ha sido derogado por aquél. De aquí que como la ley de Reforma agraria no empezó a regir hasta el 22 de Septiembre de 1932, día en que se publicó, y la rétroactividad sólo abarca desde el 14 de Abril de 1931 hasta el 15 de Septiembre de 1932, en que la ley fue promulgada, el período comprendido entre este último día y el 22 del mismo mes, en que la publicación se realizó, queda libre de los efectos de la ley, que no estaba en vigor en ese plazo, y que no entra en el período de rétroactividad. Que no fue ésta la intención del legislador es indudable ; pero que fue esto lo que estatuyó, clara y expresamente, también lo es, por las distintas locuciones empleadas, sin pensar en lo que una y otra suponen, y sin calcular las consecuencias a que ello llevaba. Tampoco fue muy feliz la expresión de que la rétroactividad alcanza hasta el momento de la promulgación de la ley, ya que para determinar el momento hace falta saber la hora exacta en que la firma fue puesta.
Es regla inexcusable de interpretación la de que cuando las palabras son claras y terminantes se ha de estar al sentido literal de la disposición. Es así que las palabras promulgación y publicación lo son ; que una y otra tienen distinto significado y suponen efectos diferentes y que el legislador las ha empleado refiriendo una a la retroactividad y la otra a la vigencia de la ley, luego hay que estar al sentido literal de la disposición, según el que desde el 16 de Septiembre de 1932 hasta el 21 del mismo mes, ambos inclusive, no pueden aplicarse las disposiciones de la ley de Reforma agraria. ¿Cabe mayor desatino? Pues ése es el primer botón de muestra que se nos ofrece en el apartado primero de la base primera de la ley, y eso que es una de las más cuidadas de toda ella.
Si se quiere tener un ejemplo de lo que es el desbarajuste en la redacción y en la ordenación de los diferentes apartados y párrafos de una disposición legal, también la citada base nos la ofrece, y bien elocuente.Page 572
Sus dos primeros apartados guardan bastante armonía entre sí ; mas ya ésta se rompe después de ellos. Debió, figurar como tercero el que es cuarto, suprimiéndole su último párrafo, ya que para nada se relaciona con la facultad de aplicar el principio de retroactividad, por lo que, al darle la redacción que se le ha dado, y color carie en el lugar en que lo ha sido, se ha venido a demostrar que ya no está solo aquel escritor que comenzaba su novela diciendo : «Era de noche y, sin embargo, llovía.»
Tal parrafito hubiera tenido su lugar apropiado después del primero del apartado tercero (que debía ser el cuarto), que es el que concede a los interesados derecho a recurrir ante las Juntas provinciales contra la aplicación del principio de retroactividad.
Y ahora surge la pregunta de quién es el que ha de ejercitar tal facultad, si el Instituto o las Juntas provinciales, pues ni en esta base ni en las sucesivas se especifica claramente tal extremo. Y no es tan fácil, como a primera vista parece, hallar la respuesta debida, pues si por un lado, por tratarse de una materia que es de ejecución de la ley, corresponde al Instituto, que es a quien le está atribuida según la base tercera, de lo establecido en la primera debe deducirse que es a la Junta provincial a quien compete tal facultad, entre otras razones, porque sería absurdo que contra...
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