El nuevo régimen legal de los convenios urbanísticos y su acceso al registro de la propiedad
| Autor | Vicente Laso Baeza |
| Cargo | Abogado |
| Páginas | 2783-2791 |
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Una reciente Resolución de 22 de febrero de 2007, sobre la inscripción de los convenios urbanísticos y las últimas novedades legislativas de origen estatal y autonómico sobre este tipo de figuras urbanísticas, permiten apuntar el relevante papel que en adelante ha de jugar el Registro como última barrera para evitar dar plenos efectos jurídico-reales a compromisos tachados a partir de ahora con la sanción de nulidad de pleno derecho.
Para ello entendemos oportuno efectuar una serie de consideraciones sobre el significado que en la práctica urbanística han llegado a cobrar los convenios, su reconsideración reciente por el legislador, así como, finalmente, la trascendencia registral de su contenido en determinadas circunstancias.
Si bien hasta los años noventa los convenios urbanísticos contaron con una escasa regulación legal 1, su utilización práctica se desencadenó con gran intensidad a partir de la década de los ochenta, llegándose a provocar con el tiempo lo que en otra ocasión 2 hemos denominado como un claro cambio de paradigma en el urbanismo español en atención a las consecuencias que de ello derivaron.
Frente al papel central del planeamiento como figura primordial del proceso urbanístico, la aparición de los convenios llegó a devaluar en gran medida su verdadero alcance, básicamente porque la anticipación de su contenido bajo la fórmula del pacto, de alguna manera llegaba a convertir todo su proceso de formulación en una suerte de competición deportiva cuyo resultado final estaba amañado de antemano, participando el administrado con la ingenuidad propia de quien creyéndose con capacidad de influencia no era más que un comparsa frente a quienes, por haber suscrito el pacto, ya sabían dicho resultado.
Justo por eso se ha dicho que la generalización de la política de convenios lo que realmente ha provocado es la sustitución del plan por el pacto para meter después el pacto en el plan, haciendo del trámite de información pública una mera formalidad de alcance irrelevante, siendo así que, como algo pomposamente sostiene el Tribunal Supremo, es el trámite que otorga legitimidad democrática al planeamiento.
Si a ello se añade, además, que el contenido de los convenios sea de carácter mixto por anticipar la ordenación pero, también, por definir un marcoPage 2784 de gestión al margen de la Ley de modo que la Administración se presenta como dispensadora de aprovechamientos sólo si el particular asume obligaciones superiores a las legales -en otro caso el convenio sencillamente no tendría sentido-, fácilmente se entiende la deriva en la que se ha visto incursa una parte no pequeña de la actividad urbanística.
Cuando resulta que a la, en principio, noble tarea de definir la futura ciudad, se le añade la posibilidad de alcanzar prestaciones no contempladas en la Ley y cuando ello se hace bajo el manto protector de una regulación legal en la que el convenio es recibido con generosidad, se acaba por introducir un factor de distorsión de tal relieve que fácilmente se entiende el estado actual de alarma que, aunque potenciado en los períodos electorales, es sin embargo mantenido, pero ocultado, bajo una especie de consenso tácito cuando, por razón de los tiempos políticos, no puede ser rentabilizado.
La gravedad de la situación no se le oculta a nadie que quiera ver la realidad.
Desde este enfoque y tomando como referencia la Resolución de 22 de febrero de 2007, entendemos oportuno advertir sobre el sentido de las más recientes tendencias legislativas, apuntando alguna de las cuestiones más relevantes en cuanto se refiere a las manifestaciones registrales de los convenios. En particular en lo relativo al alcance de la calificación registral de aquellos convenios a cuyo amparo se pretenda la inscripción de cesiones superiores a las legales, tanto respecto de quienes los suscriben como de terceros ajenos a ellos.
En suma, de lo que se trata es de comprobar cuál ha de ser la posición del Registro a la vista de los nuevos modelos legales en cuyo origen no es difícil entrever como causa última el deseo de atajar los abusos de diverso carácter a los que ha dado lugar la utilización masiva de los convenios urbanísticos.
La Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, de la Comunidad de Madrid, fue el primer texto en el que, pese a su nulo éxito en la práctica, se impuso un importante límite al contenido de los convenios al sostener en su artículo 74.5 que «serán nulas de pleno derecho las estipulaciones de los convenios urbanísticos que contravengan, infrinjan o defrauden objetivamente en cualquier forma normas imperativas legales o reglamentarias, incluidas las del planeamiento territorial o urbanístico, en especial las reguladoras del régimen urbanístico objetivo del suelo y del subjetivo de los propietarios de éste».
Por lo tanto, la Ley sancionaba con la nulidad de pleno derecho, entre otras determinaciones de los convenios, a aquéllas que se pudieran apartar del denominado régimen urbanístico subjetivo de los propietarios de suelo. Es decir, a aquellas determinaciones que, por agravar el régimen de deberes y cesiones, estuvieran alterando el contenido del derecho de propiedad conforme a su configuración legal.
De algún modo, por ello, en el texto transcrito traslucía el intento de poner coto a la mercantilización de las relaciones del proceso urbanístico mantenidas entre la Administración y los particulares, eludiendo incurrir en un do ut des, propio de las relaciones sinalagmáticas en las que hay una reciprocidad de contraprestaciones.
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La regulación anterior, mantenida prácticamente en sus mismos términos literales en el artículo 243.3 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, se ha visto acompañada, producto de la Ley 3/2007, de 26 de julio, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid, por un nuevo texto del artículo 245, titulado «Nulidad de los convenios urbanísticos de planeamiento», según el cual «son nulos de pleno derecho los convenios urbanísticos de planeamiento, así como cualquier convenio o acuerdo, cualquiera que sea su denominación, que tenga por objeto definir los criterios de ordenación del futuro planeamiento urbanístico, o lo condicione de alguna forma mediante estipulaciones que establezcan la obligación de hacer efectivos antes de la aprobación definitiva, los deberes legales de cesión y, en su caso, los convenidos entre las partes que establezcan obligaciones o prestaciones adicionales más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados».
El nuevo texto extrae expresamente del objeto de los convenios el que recaiga sobre el contenido de la ordenación 3, lo que representa ya de por sí que un convenio sobre planeamiento futuro, cualquiera que sea su contenido, está expulsado del ordenamiento jurídico porque su existencia misma es repudiada, ya sea porque lo defina o porque la condicione, y, a su vez, reitera, aunque en términos mucho más concisos, el rechazo de los convenios, ordinariamente encasillados como convenios de gestión, por los que se impongan obligaciones o prestaciones por encima de las legales. Lo que significa que la interdicción de los excesos queda sancionada por su mera existencia o por su...
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