Eficacia e ineficacia jurídicas de los planes urbanísticos. Examen de algunas de sus competencias.
| Autor | Enrique Sánchez Goyanes |
| Cargo | Doctor en Derecho. Abogado. Secretario excedente de Administración Local. |
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LA APROBACION VALIDA Y EFICAZ DE LOS PLANES URBANISTICOS. EFECTOS GENERALES
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PLANTEAMIENTO
Los Planes urbanísticos son, en sentido estricto, Reglamentos, Disposiciones administrativas de carácter general, a través de los cuales la Administración, la municipal típicamente -es a ella a la que incumbe en primer lugar el ejercicio de la potestad de planeamiento-, contribuye a integrar las determinaciones de la normativa superior para articular el estatuto jurídico concreto de cada propietario de suelo en el respectivo Término municipal.
Con sólo esa normativa superior -las condiciones básicas de deberes y derechos inherentes a la propiedad del suelo, fijadas en la Ley estatal; el régimen del planeamiento, la gestión y la disciplina urbanísticas, pormenorizados en la Legislación autonómica-, es evidente que no se consigue conocer cuál es el concreto elenco de obligaciones y facultades que corresponden al propietario de cada uno de los solares y parcelas de cada Municipio español.
Por ello, el planeamiento urbanístico desempeña aquí con relación a esa normativa urbanística superior función análoga a la del Reglamento con relación a la Ley general, colabora con ella, integrando sus determinaciones.
A partir del planeamiento general, y gracias a la técnica de la clasificación, todo propietario de suelo conoce de entrada que le es asignado un régimen jurídico global, correspondiente a la categoría a que se ha adscrito su terreno. El propietario de suelo no urbanizable conoce que ha quedado excluido de cualquier proceso urbanizador y edificatorio (salvo los supuestos de excepcionales usos constructivos).
El propietario de suelo urbanizable conoce los usos e intensidades globales que podrá materializar un día sobre sus terrenos, aunque habrá de esperar al planeamiento de desarrollo (v. gr., Plan Parcial) para que éste pormenorice sus determinaciones en cuanto a los propios usos, sus tipologías, condiciones estéticas, etc. Finalmente, el propietario de suelo urbano conoce ya perfectamente desde la aprobación del planeamiento general (salvo los eventuales supuestos de remisión a una ordenación mediante Plan Especial o equivalente) cuáles son sus concretos deberes y derechos, pues, en esa clase de suelo, la regla es que el planeamiento de aquel nivel contenga la ordenación pormenorizada de los usos y construcciones, abarcando todo tipo de condiciones, a través de la regulación de las diversas Ordenanzas asignadas a cada zona (Ref. ), función a la que se suele denominar calificación.
Baste ello para centrar nuestra exposición: Los Planes son Disposiciones administrativas de carácter general.
Ahora bien, como tales, son también, en un sentido más amplio y genérico, actos administrativos. Insisto: No actos administrativos en sentido estricto, que sólo lo son las resoluciones administrativas que ponen fin a los procedimientos, sino actos en un sentido amplio.
Por ello, les son predicables gran número de los rasgos que caracterizan jurídicamente a los actos de la Administración, genéricamente considerados (Ref. ).
De entre ellos, para lo que aquí importa, les son predicables los referidos a los condicionamientos para entenderlos correctamente adoptados y para comenzar a desplegar sus efectos jurídicos.
Llegamos, así, a las denominadas «validez» y «eficacia» de los actos administrativos, entendidos aquí en su acepción más amplia, y, por ende, de los Planes urbanísticos.
Para centrar con un mínimo de seriedad el examen que se va a efectuar posteriormente, es imprescindible evocar el estado cuestión en la doctrina científica, y la primera conclusión que saltará rápidamente a la vista es que hay una diversidad de perspectivas desde las que se afronta la cuestión, que no permite con facilidad reconducirlas a una cierta unidad en torno a algunos criterios comunes.
Ignacio DE OTTO alude a la «validez» y a la «eficacia» desde la perspectiva de criterios de ordenación de las fuentes del Derecho, para la que aprecia dos vías:
En primer lugar, estableciendo los límites de los diversos poderes normadores, los terrenos dentro de los cuales puede un sujeto crear válidamente Derecho, con la consecuencia de que las normas dictadas fuera del campo así acotado son nulas, no forman parte del ordenamiento. (... ).
Hay otro (sistema), que consiste en articular los diversos ordenamientos mediante reglas acerca de su aplicación. Aquí no se trata de limitar el poder normador de cada uno de los sujetos en presencia, aunque esto también se haga mediante límites impuestos a su poder cuya infracción supone la invalidez de las normas que dicten, sino que se trata de determinar cuándo se aplican unas reglas y cuándo otras, sin que ello suponga la nulidad de la que resulte inaplicada. (... ).
Mediante el sistema de las reglas de aplicación viene a establecerse un orden de prelación, en el que un Derecho resulta de aplicación preferente y otro de aplicación supletoria, permitiendo, por ejemplo, la coexistencia del Derecho Romano con el Real o del Derecho escrito con el consuetudinario. (... )
(Ref. ).
Una traducción más actual e intemporal, a la vez, de ese concepto de «eficacia» lo ofrece Jorge RODRIGUEZ-ZAPATA, para quien, ante todo, se trata de una «característica esencial de las fuentes» la «eficacia formal o fuerza normativa (vis normativa) de las mismas»: Se entiende por ella «la idoneidad que las fuentes tienen para introducir normas jurídicas en el ordenamiento», idoneidad que se manifiesta en dos aspectos, «activo (fuerza innovadora y derogatoria) y pasivo (fuerza de resistencia) » (Ref. ).
La distinción entre «eficacia» y «validez», ya proyectadas genéricamente sobre los actos administrativos, está elaborada con claridad en la obra de PARADA:
Por eficacia de los actos administrativos, se entiende, en amplio sentido, la producción de los efectos propios de cada uno, definiendo derechos y creando obligaciones de forma unilateral. Pero, en sentido más limitado, la eficacia se suele referir al tiempo o momento a partir del cual el acto administrativo produce esos efectos.
Y cita a continuación el art. 57. 1 LRJAP, donde, por cierto, aparecen -ya en esa instancia del Derecho positivo- confundidos y entremezclados ambos términos («los actos de la Administración serán válidos y producirán efecto desde la fecha en que se dicten»).
Por ello, precisa a renglón seguido, con abundante pertrecho jurisprudencial, que validez y eficacia no son equivalentes:
La primera supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento que se dictan o acuerdan (... ), mientras que la eficacia hace referencia a la producción temporal de efectos y puede hallarse supeditada a la notificación, publicación o aprobación posterior del acto válido (... )
.
Y, complementando esa última hipótesis, cita el art. 57. 2 LRJAP, donde la eficacia queda supeditada a la publicación, por ejemplo, y recuerda, además, cerrando la panorámica de vicisitudes «ad futurum» de los actos, que el acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensión (Ref. ), de entre las que más relevancia van a tener, precisamente, en el caso de los Planes urbanísticos.
Más adelante, PARADA liga la validez a la presunción de validez, introduciendo matices:
El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos esenciales (... ). Pero, además, al acto administrativo se le atribuye una presunción de validez que dispensaría a la Administración autora del acto de seguir ningún tipo de proceso declarativo si alguien, en cualesquiera instancia, pusiera en duda o pretendiera su invalidez.
Sin embargo, esa presunción de validez, que, a juicio de PARADA, equivale a presunción de legitimidad o de legalidad, no es «una presunción iuris et de iure, sino una simple presunción iuris tantum, es decir, que admite prueba en contrario en todo tipo de procedimientos o procesos impugnativos en los que frontalmente se discuta sobre su invalidez» (Ref. ).
Avanzando un poco más, pone de relieve que, a la postre, no es ésta una nota privativa de los actos públicos, pues también se presumen válidos los actos privados en nuestro Derecho -lo que corrobora con abundantes datos del Derecho positivo-, sino que lo verdaderamente privativo de los actos de la Administración es que estos últimos están «adornados de la ejecutoriedad, acción de oficio o privilegio de decisión ejecutoria, esto es, la potestad de la Administración para llevar a efecto el mandato que el acto incorpora violentando la posesión y la libertad personal del administrado» (Ref. ).
Este esquema es el presente también en la obra de GARRIDO FALLA, el cual la expresa con gran capacidad de síntesis:
Un acto administrativo se perfecciona una vez que está constituido por el conjunto de elementos que funcionan como requisitos de su validez. Ahora bien, el acto administrativo no es, por la simple circunstancia de que reúna tales requisitos, jurídicamente eficaz, pues, como señala la LRJAP, "la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior" (art. 57. 2)
(Ref. ).
Más adelante, se refiere a los «actos administrativos normativos», frente a los «actos administrativos de contenido concreto», para desarrollar, con relación a aquéllos el requisito de la publicación como condición de su eficacia (Ref. ).
Muy próximo a este planteamiento, MARTIN MATEO atribuye análogos significados a ambos términos:
La eficacia del acto no es, pues, otra cosa que la posibilidad de los efectos previstos y aun frente a eventuales resistencias de los administrados. Es necesario distinguir eficacia y validez del acto administrativo. Hay actos inválidos, pero, sin embargo, eficaces en virtud de la presunción inicial de legitimación del obrar administrativo. Un acto viciado, hasta tanto no se anule, produce sus efectos, es o puede ser un acto eficaz, pese a que intrínsecamente sea un acto...
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