Régimen indemnizatorio en el vigente texto refundido de la Ley del suelo
| Cargo | Abogado |
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CARACTER ESTATUTARIO DEL DERECHO DE PROPIEDAD INMOBILIARIA
El artículo 76 de la Ley del Suelo, texto de 1976, disponía:
Las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley o, en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, con arreglo a la clasificación urbanística de los predios
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Este principio, en rigor, no fue modificado por la Ley de Reforma en cuanto a la vinculación entre facultades y deberes urbanísticos, pero sí en cuanto a la concreta regulación de la relación entre unas y otros, al condicionarse en aquélla no ya sólo el ejercicio, sino la propia adquisición de tales derechos, al cumplimiento de los deberes inherentes al proceso de urbanización y edificación.
En efecto, el artículo 1 de esta última Ley (hoy art. 5 del Texto Refundido de 1992), dispone:
La función social de la propiedad delimita el contenido de las facultades urbanísticas susceptibles de adquisición y condiciona su ejercicio
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La diferencia, como posteriormente veremos, es relevante a efectos de valoración del suelo, habida cuenta de que, según el artículo 68:
El valor urbanístico se determinará en función del conjunto de derechos o facultades de este carácter que en el momento de realizarse la valoración se hubieran adquirido
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Ahora bien, tanto en el texto de 1976 como en el de 1992 que comentamos, se recoge el principio general de que la ordenación urbanística no confiere derechos indemnizatorios por las limitaciones y deberes que implica, principio al que inmediatamente se anuda el del justo o equitativo reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento.
Así, el artículo 87.1 del texto de 1976 disponía:
La ordenación del uso de los terrenos y, construcciones enunciada en los artículos precedentes no conferirá
derecho a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística. Los afectados tendrán, no obstante, derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento en los términos previstos en la presente Ley
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En la nueva Ley este principio resulta del juego conjunto de los artículos 8, 6 y 20, que disponen:
La utilización del suelo y, en especial, su urbanización y edificación, deberá producirse en la forma y con las limitaciones que establezcan la legislación de ordenación territorial y urbanística y, por remisión de ella, el planeamiento, de conformidad con la clasificación y calificación urbanística de los predios
(art. 8).
La ordenación del uso de los terrenos Y construcciones no confiere derechos indemnizatorios, salvo en los supuestos que la Ley define
(art. 6).
1. La ejecución del planeamiento garantizará la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados e implicará el cumplimiento de los siguientes deberes legales:
a) Ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas.
b) Ceder los terrenos en que se localice el aprovechamiento correspondiente a los ayuntamientos, por exceder del susceptible de apropiación privada o, en su caso, adquirir dicho aprovechamiento por su valor urbanístico en la forma que establezca la legislación urbanística aplicable.
c) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización en los plazos previstos.
d) Solicitar la licencia de edificación, previo el cumplimiento de los deberes urbanísticos correspondientes, en los plazos establecidos.
e) Edificar los solares en el plazo fijado en la preceptiva licencia.
2. El cumplimiento de estos deberes determina la gradual adquisición de las facultades urbanísticas que se definen y regulan en la Sección siguiente
(art. 20).
En definitiva, los preceptos transcritos vienen a consagrar, como señala reiterada doctrina del Tribunal Supremo, «el régimen legal del ordenación del suelo como auténtico estatuto de la propiedad inmobiliaria que define y delimita, junto con los planes que lo desarrollan, el contenido normal del dominio privado rústico y urbano, hasta el punto que el ejercicio de las facultades que integran este derecho sólo se conciben en función de dicha planificación» (Sentencia de 24 de septiembre de 1988).
El mismo Tribunal precisa:
Este carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, siendo pues lícita la modificación de ésta, modificación que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnización en principio dado que como ya se ha dicho las facultades propias del dominio, en cuánto creación del ordenamiento , serán las concretadas en la ordenación urbanística vigente en cada momento
(Sentencia de 17 de junio de 1989).
Tras la nueva Ley, ha de matizarse algo la doctrina expuesta en el sentido de que ese contenido «normal» del derecho de propiedad inmobiliaria, definido por la ordenación urbanística aplicable, es sólo «susceptible de adquisición» (y no directamente atribuido por el Plan), en correspondencia con el cumplimiento de los deberes urbanísticos vinculados al proceso de urbanización y edificación, lo que, a efectos de valoración, cobra especial relevancia.
Es claro, por otra parte, que ese contenido susceptible de adquisición no será el resultante de la desigualdad que, por definición, la calificación urbanística introduce, sino el que derive de las técnicas redistributivas establecidas para su corrección, cuya operatividad y ámbito de aplicación se refuerzan en la nueva Ley. La delimitación de áreas de reparto, la fijación de los correspondientes aprovechamientos tipo y la posibilidad de delimitar unidades de ejecución discontinuas, constituyen técnicas al ser vicio precisamente de la mayor efectividad y extensión del principio del justo reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, si bien, como se afirma en el propio Preámbulo de la Ley 8 /90:
No existe en nuestro derecho urbanístico vigente (ni en el histórico) un auténtico y pleno derecho a la equidistribución, pues los mecanismos redistributivos ni juegan entre las diversas clases de suelo urbanizable programado mediante el instituto del aprovechamiento medio. No reconoce tampoco el sistema que se propone un derecho pleno a la equidistribución, pero extiende su efectividad a los suelos clasificados como urbanos (hemos de añadir nosotros que, cuando menos, en los supuestos de aplicación íntegra o general de la Ley) y lo generaliza en las zonas de nueva urbanización (excluidas las de eventual urbanización o no programadas)
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La distinta configuración de la articulación o relación entre las facultades y los deberes urbanísticos en la nueva Ley, condicionantes éstos de la adquisición de aquéllas, según se ha expuesto, incide no sólo en la regulación de las valoraciones , sino también en materia próxima a ella como la indemnizatoria por cambio del planeamiento urbanístico que aquí vamos a tratar.
Para comprender mejor el alcance de la reforma operada en esta materia, convendrá analizar con cierto detenimiento la situación anterior, tanto desde el punto de vista legal como jurisprudencial,
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REGIMEN INDEMNIZATORIO EN LA LEY DEL SUELO DE 1976
2.1. Indemnización por alteración del planeamiento urbanístico
El artículo 87.2 del texto de 1976 disponía:
La modificación o revisión de la ordenación de los terrenos y construcciones establecida por los Planes Parciales, por los Planes Especiales y por los Programas de Actuación Urbanística, sólo podrá dar lugar a indemnización si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para la ejecución de los respectivos Planes o Programas, o transcurridos aquéllos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración».
Tres son los requisitos exigidos por dicho artículo:
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Definición de la ordenación mediante unos determinados instrumentos de planeamiento
Se alude expresamente en el texto que analizamos a la ordenación establecida por los Planes Parciales, Planes Especiales y Programas de Actuación Urbanística.
La falta de mención al planeamiento general planteaba la duda de la aplicación del régimen indemnizatorio, cuando menos el basado específicamente en este artículo, al suelo urbano, si su ordenación detallada no se contuviera en un Plan Especial, sino directamente por el mencionado planeamiento general, defendiéndose por parte de la doctrina su inaplicación, si bien pudiera llegarse a resultado análogo en virtud del régimen general de la responsabilidad administrativa.
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Modificación o revisión de dicha ordenación
Este presupuesto o requisito se contempla como resultado, prescindiéndose de la causa motivadora, de la modificación o revisión, que puede deberse, en algún caso, a la necesidad de adaptarse a un planeamiento de rango superior.
El Tribunal Supremo, en Sentencia de fecha 2 de enero de 1989, ha precisado que el artículo 87 no puede aplicarse en supuestos de declaración de nulidad de los Planes.
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Anticipación del cambio del planeamiento respecto a los plazos previstos para su ejecución o falta de ejecución imputable a la Administración
No plantea, en principio, ninguna duda interpretativa la verificación del primer requisito alternativo, a excepción de la referente (cuestión, ciertamente, no irrelevante) a si por ejecución debe entenderse sólo la realización de la obra urbanizadora (y de las operaciones redistributivas de beneficios y cargas o ejecución «jurídica» del Plan) o también la edificación.
La Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de enero de 1990 (cuya doctrina reitera la de 3 de marzo de 1992) claramente opta por esta última interpretación, declarando:
Solicitada, en el presente caso, la indemnización al amparo del núm. 2 del citado artículo 87, y no cuestionándose interferencia alguna por parte de la Administración en la ejecución del planeamiento anterior que hubiera podido determinar la aplicación de la cláusula de garantía prevista en dicho apartado, la solución del tema controvertido...
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