La inaplicabilidad de la ley de carreteras de Andalucia
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La legislación de carreteras, en general (estatal y autonómica), tiene una acusada influencia en la confección y materialización del urbanismo, "cuando éste se desarrolla dentro del área de influencia de aquélla", en palabras de A. CANO MURCIA , proyectándose principalmente en las limitaciones (separaciones) que impone de las construcciones en relación con las carreteras y a la intervención activa y preceptiva que suelen tener las Administraciones titulares de las carreteras ante la aprobación de un instrumento de planeamiento.
De entre esas Administraciones, las autonómicas (al igual que la estatal sobre sus bienes), compelen al cumplimiento de las exigencias de sus propias normativas, tal y como acontece con la andaluza, aunque estimemos que ésta no puede ni exigir, ni todavía aplicar aquélla, según trataremos de demostrar a lo largo del actual artículo.
La Ley número 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía (publicada en el BOE núm. 188 y BOJA número 85, de 26 de julio de 2001), que pasamos a analizar incide en el campo de influencia sobre el urbanismo, viniendo a ser, en principio, continuista de la Ley número 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras estatal, si bien estimamos que comete algún olvido en sus Disposiciones Transitorias, ya que, como tendremos ocasión de examinar, dado que la inscripción en un Catálogo, que se crea "ex novo", tiene carácter constitutivo del dominio públicoviario para nacer al mundo del Derecho como tal, y no existiendo al día de la presente dicho Catálogo, es por lo que, podemos decir que, formalmente, en Andalucía no hay carreteras o dominio público viario andaluz, siendo inaplicables los preceptos, las distancias del dominio público y los controles (informes) contenidos en dicho cuerpo legal, de ahí la forma de intitular este trabajo; habiendo escogido para su análisis, el hilo conductor que nos proporciona la propia norma legal.
El estudio de las carreteras nos conduce, primordialmente, hacia tres instituciones del Derecho administrativo: el dominio público, la obra pública y el servicio público, que son las que en principio debíamos atender en nuestro estudio, empero lo más destacable de esta norma es su inaplicabilidad, quedando aplazada (hasta tanto no exista formalmente dicho Catálogo) las intervenciones en materia de infraestructuras, de transformación de los bienes inmuebles de naturaleza demanial, para su definitiva entrega al aprovechamiento general, con la consiguiente intervención de la idea de servicio público.
Como ya exponía el Dictamen del Consejo Consultivo de la Junta de Andalucía núm. 36/2000, de 9 de marzo, "Realmente, estas instituciones se presentan interconectadas entre sí, de forma que puede decirse que son distintas facetas de un mismo objeto, en función de la perspectiva desde la que se contemple, que quedan ligadas por la idea de afección a un fin de naturaleza pública (uso o servicio público). Lo que las diferencia en parte es su distinta extensión temporal, pues la obra pública es el concepto utilizable durante el tiempo comprendido entre su iniciación y su conclusión, mientras que, una vez llegada ésta, operan los conceptos de dominio y servicio públicos".
Este enfoque ya fue destacado por el Tribunal Constitucional, el cual indicó en su sentencia 132/1998, de 18 de junio, que "las carreteras son bienes de dominio público y, en cuanto tales, resultan de aplicación a los mismos el conjunto de técnicas de protección que son propias de esta categoría de bienes, surgiendo así para los poderes públicos las correspondientes potestades administrativas para su conservación y vigilancia. Son, también, obras públicas para cuyo acometimiento es necesaria una planificación previa, la determinación de su financiación e incluso la de su explotación. Son, en fin, y sin agotar el variado elenco de perspectivas, el soporte material necesario para la comunicación terrestre y es entonces cuando se hace necesario fijar las condiciones de su uso, especialmente, las del tráfico y las de la circulación" (FJ 3).
La Ley consta de 84 artículos y se estructura en cuatro títulos, relativos respectivamente a disposiciones generales, régimen del dominio público viario, protección y uso del dominio público viario y defensa del dominio público viario. Asimismo cuenta con cinco disposiciones adicionales, seis transitorias, una derogatoria, tres finales y un anexo.
Lo que inicialmente llama poderosamente la atención es que si en el Proyecto de Ley del Suelo de Andalucía (tan esperada) existe un completo olvido de las Diputaciones Provinciales, no sucede lo mismo con esta norma que vamos a comentar , someramente, en donde existe dualidad de titularidades, y no creemos que ello tenga relación en cuanto una puede reconocer plusvalías (beneficios) y la otra conservación (gastos).
La redacción de la Ley de carreteras andaluza se aborda desde un contexto muy parejo al existente en otras Comunidades Autónomas, pues en el territorio de Andalucía discurren, por un lado, las carreteras que configuran la red de interés general del Estado y cuya titularidad ycompetencia corresponden al mismo; de otro, las carreteras de titularidad de la Comunidad Autónoma, y, por último, las carreteras que se integran en las redes provinciales, de titularidad de las respectivasDiputaciones, respecto de las que aún no se ha desarrollado el sistema competencial establecido en la Ley reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones provinciales de su territorio .
Los títulos competenciales en los que se basa el legislador andaluz vienen representados por el artículo 148.1.5.a de la Constitución Española que reconoce a las Comunidades Autónomas la posibilidad de asumir competencias en materia de carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de las mismas, y por el postulado contenido en la disposición 4.a del mismo apartado, que resultan de competencia de las Comunidades Autónomas las obras públicas de interés de las mismas en su propio territorio . En desarrollo de ello el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 13, apartados 6, 9 y 10, atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de carreteras y caminos cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en territorio andaluz, de obras públicas de interés para la Comunidad cuya realización no afecte a otra Comunidad Autónoma y siempre que no tenga la calificación legal de interés general del Estado , así como en materia de bienes de dominio público y servidumbres públicas dentro de su ámbito competencial .
Asimismo, la mencionada Ley nace en un marco urbanístico y medio ambiental con el que debe establecer lazos de cohesión. Así, de un lado, tiene que prever lo impetrado por la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en el que la actuación administrativa de planificación e intervención singular referida al sistema viario cobra una singular importancia, declarándose por dicha norma como planes o como actuaciones singulares que inciden en la ordenación territorial. Y, por otro, debe atender a los mandatos de la Ley número 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental, pues en este ámbito de auspicio, las intervenciones públicas en materia viaria son objeto de una especial atención mediante el sometimiento de las actividades singulares y de planificación a los procedimientos de prevención ambiental que dicha Ley establece. Y en atención a dicho medio ambiente la Ley crea el "proyecto de restauración paisajística" que pretende habilitar la implantación en dicha zona de actuaciones correctoras del impacto ambiental y actuaciones de integración paisajística. Con ese decidido fin se pretende ampliar la zona de dominio público adyacente a las carreteras prevista por la legislación estatal .
El objeto de esta Ley lo constituye el conjunto del "dominio público viario" , llegando a afirmarse que es el "denominador común como concepto jurídico más amplio y avanzado que el de carreteras" .
Empero, si el denominador común es el dominio público viario, siendo un concepto más avanzado y amplio que el de carreteras, no acabamos de comprender por qué se rotula como Ley de Carreteras, en vez de Ley del Dominio Público Viario. No obstante, el enunciado objeto de la Ley 8/2001 (ley andaluza) coincide con el establecido en la ley 25/1988 (ley estatal), consistente en regular la "planificación, proyección, construcción, financiación, conservación, uso y explotación" de las carreteras de la red de carreteras de Andalucía y carreterasestatales respectivamente.
También se proyecta aumentar y potenciar los mecanismos destinados a "garantizar la seguridad vial en las carreteras", desarrollándose una evaluación permanente de ella en atención a la red de carreteras de Andalucía, detectando los posibles tramos de concentración de accidentes en orden al desarrollo de los programas y actuaciones tendentes a la eliminación de los mismos.
Sobre el particular, debemos señalar que el artículo 149.1.21.ª de la Constitución que, entre otras materias, atribuye al Estado competencia en cuanto al régimen general de comunicaciones y al tráfico circulación de vehículos de motor.
Respecto a la primera de dichas competencias señaló el Tribunal Constitucional, en la sentencia 65/1998, que presenta un carácter esencialmente ordenador o normativo, que puede tener proyección sobre toda clase de carreteras, en cuanto vías de comunicación terrestre (FJ 7.B) .
Las carreteras no son realidades...
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