La defensa de los intereses generales de los consumidores y el artículo 18 del Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones
| Autor | Osear López Santos |
| Páginas | 37-48 |
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El artículo 18 del Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, faculta a las Asociaciones, Federaciones, Confederaciones y Cooperativas (en adelante, Asociaciones), que estén representadas en el Consejo de Consumidores y Usuarios, para:
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Ejercer las correspondientes acciones en defensa de los intereses generales de los consumidores y usuarios, dentro del ámbito territorial y funcional propio de la Asociación.
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Iniciar aquellos procedimientos administrati vos o procesos judiciales que afecten a los inte reses generales de los consumidores, o intervenir en ellos, dentro de su ámbito territorial, en los términos previstos por la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, la Ley General de Publicidad y demás normas que reconozcan la legitimación de las Asociaciones de consumidores y usuarios. El primer apartado resulta de la simple yuxtaposición de los términos dedicados por el artículo 20.1 de la Ley 26/1984 de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, al tema de la legitimación de las Asociaciones por intereses generales:
Artículo 20.1: «Las Asociaciones de Consumidores y Usuarios [...] podrán [...] ejercer las correspondientes acciones en defensa de los intereses generales de los consumidores y usuarios [...].» Esta parte del artículo que «plantea el verdadero y crucial problema en orden a las posibilidades y al radio de acción de la Asociación», como afirmaba el profesor Lacruz Berdejo 1, y que prevé una «acción colectiva en defensa de un interés que afecta en abstracto a todos los consumidores como categoría», según el profesor Quintana 2, que, asimismo, identifica los términos «intereses generales» con los de «intereses difusos», bien acuñados por la doctrina 3, encuentra un precedente claro en el artículo 32 de la Ley 10/1981, de 18 de noviembre, del Estatuto del Consumidor del País Vasco («Las Asociaciones de consumidores, legalmente constituidas, quedarán legitimadas para la representación y defensa de los intereses colectivos de los consumidores perjudicados [...]»), que mereció el siguiente análisis por parte del Tribunal Constitucional (Sentencia 71/1982, FJ 20): «Con fórmula que encuentra en el artículo 51.1 de la Constitución su justificación material, aunque no la competencial, y se inserta en un cuadro de objetivos a los que se deben los Poderes Públicos con el designio de facilitar el ejercicio de las acciones judiciales en defensa de los intereses colectivos, se contemplan en el precepto que ahora pasamos a estudiar [el art. 32 de la Ley 10/1981] dos variantes legitimadoras para la efectividad de los mecanismos procesales. En la primera de sus variantes se atribuye a las Asociaciones de consumidores la legitimación para promover la defensa de los intereses colectivos en áreas que no se constriñen a lo jurisdiccional [...].
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La legitimación colectiva tiene algún reconocimiento en nuestro sistema jurisdiccional, pudiendo recordarse, como ejemplo de mayor importancia, el del artículo 32 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, fórmula que entendida en su verdadera significación, sin rigorismos recortados de su potencialidad, puede servir a los objetivos que están presentes en el precepto cuestionado, cuando la defensa de los intereses colectivos puede hacerse valer por los cauces del proceso contencioso-administrativo [...]. De lo anterior se desprende muy claramente que las fórmulas legitimadoras reguladas en el precepto que estamos estudiando, si bien se insertan en un cuadro deseable de la defensa o de la protección jurídica del consumidor -y en este punto podríamos recordar algunas soluciones en otros derechos y hasta algunas recomendaciones de organismos supranacionales-, no pueden re-conducirse a Insola regla del artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa o al reconocimiento de soluciones contenidas en leyes vigentes, que es lo que sostienen las defensas procesales del País Vasco. Los argumentos que desde este planteamiento se manejan para sostener que el artículo 32 de la Ley 10/1981 tienen un alcance recordatorio, sistemático e informador, respetuoso con la competencia estatal que define el artículo 149.1.6., en materia de legislación procesal, además de las objeciones que pudieran oponerse a una labor que aun no siendo creadora está reservada al legislador estatal, no tienen en cuenta que dicho artículo aporta un novum, cual es la generalización de la legitimación colectiva [...]. Como la norma se inserta en el ámbito de la legislación procesal, y no responde a particularidades del derecho sustantivo del País Vasco, incurre en incompetencia. Por lo demás, la atribución de la legislación procesal al Estado, y por tanto, la determinadora de la legitimación, como toda regla del proceso que no esté justificada por la indicada particularidad, responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales.» De lo anteriormente expuesto cabe retener, al menos, dos ideas:
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el artículo 20.1 de la Ley 26/1984 supone una modificación de las reglas existentes en materia de legitimación de las Asociaciones de consumidores, y
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esta modificación corresponde a la competencia estatal definida en el artículo 149.1.6., como legislación procesal.
En cuanto a los contornos de esos «intereses generales», «colectivos» y/o «difusos», no es mi intención entrar en su análisis concreto en estos momentos, y sí únicamente aceptar un sustrato mínimo al que la mayoría de los autores que han estudiado este aspecto configuran como contenido indiscutido: la Ley 26/1984 habilita a las Asociaciones de Consumidores para ejercer cuantas acciones, administrativas o judiciales, estén previstas enPage 39 nuestro ordenamiento jurídico, a fin de hacer cesar toda práctica ilícita que pueda provocar un daño a los consumidores en su salud o en sus intereses económicos, realizando una función preventiva y de saneamiento de los comportamientos ilícitos de los oferentes de bienes y servicios. Esta función preventiva, y es una opción fundamental de nuestro legislador, se encomienda a un particular ente asociativo, las Asociaciones de consumidores, y no a cualquier ciudadano que como potencial consumidor, «todos somos consumidores», pudiera estar interesado en eliminar toda conducta previsiblemente dañosa. No se diseña una acción popular 4 como la conocida en el ámbito penal o urbanístico, apartándose así de las fórmulas previstas en el Derecho anglosajón, sino que se exige la presencia actuante de un grupo asociado, y representativo, añado, como «filtro» de su ejercicio. Los argumentos para defender una u otra opción son múltiples, pero parece claro que nuestro ordenamiento ha seguido la tendencia liderada por nuestro país vecino, Francia, que, por razones de prudencia y en evitación de que un instrumento de tanto alcance pueda suponer un riesgo de utilización fraudulenta e irresponsable, circunscribe la legitimación a las Asociaciones de consumidores que rebasen ciertos requisitos en orden a demostrar su representatividad y responsabilidad 5. Configurada esta legitimación extraordinaria a través de un sujeto concreto, cabe preguntarse si su ejercicio no trasciende los contornos privados que la defensa de los intereses directos por parte de los afectados comportan. Es decir, si una función preventiva de un daño a unos intereses generales tan amplios como los que por naturaleza corresponden a los consumidores, y de nuevo recuerdo la frase feliz «todos somos consumidores», no traspasa los estrictos límites de las funciones privadas de una Asociación de ciudadanos reunidos para defender sus particulares intereses, y asistimos, como creo, a un supuesto claro de ejercicio privado de funciones públicas, al que cabe aplicar las siguientes palabras del Tribunal Constitucional: «Lo que sí interesa señalar es el reconocimiento constitucional de entes asociativos o fundacionales de carácter social y con relevancia pública. Esta relevancia pública no conduce, sin embargo, necesariamente a su publicación, sino que es propio del Estado social de Derecho la existencia de entes de carácter social no público, que cumplen fines de relevancia constitucional o de interés general. »La configuración del Estado como social de derecho viene así a culminar una evolución en la que la consecución de los fines de interés general no es absorbida por el Estado, sino que se armoniza en una acción mutua Estado-sociedad, que dificulta la dicotomía derecho público-privado y agudiza la dificultad tanto de calificar determinados entes, cuando no existe una calificación legal, como de valorar la incidencia de una nueva regulación sobre su naturaleza jurídica» (FJ3. déla STC 18/1984). También es útil recordar estas otras consideraciones realizadas por el mismo Tribunal:
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[...] cuando el Estado utiliza la vía asociativa para atribuir a un determinado tipo de asociaciones el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo en un determinado sector de la vida social puede limitar el número de Asociaciones a las que atribuye el ejercicio de tales funciones, pues corresponde al Estado organizar tal ejercicio de la forma más conveniente para la consecución del interés general. Ello no es contrario al derecho de asociación -que puede ejercerse paralelamente para fines privados- pues, como antes decíamos [...], no forma parte del contenido de tal derecho el de constituir asociaciones cuyo objeto sea el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo en relación con un sector de la vida social
(FJ 4.C de la STC 67/1985). De todo lo expuesto, y refundiendo las conclusiones anteriores:
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La Ley 26/1984 innova nuestro ordena miento procesal ampliando la legitimación de las Asociaciones de consumidores.
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El ejercicio de esa legitimación se puede considerar una actividad pública y, por tanto, so meterla a condiciones sin quiebra del derecho de asociación del artículo 22 de la Constitución o de...
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