Constitución, Estatutos de Autonom ía y Gobierno Local. Claves para una lectura constitucionalmente óptima de la autonomía local
| Autor | Octavio Salazar Benítez |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Constitucional, Universidad de Córdoba |
| Páginas | 93-134 |
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Durante los treinta años de vigencia de la Constitución Española, el debate político y científico en torno a la estructura territorial del Estado se ha centrado en el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones1. Todavía hoy, la atención continúa girando en torno a un hipotético «cierre» del proceso autonómico a través de las reformas estatutarias iniciadas en los últimos años y de la poco probable, aunque necesaria, reforma del texto constitucional. De hecho, las reformas de los Estatutos autonómicos aprobadas en la VIII legislatura incidieron de manera notable en la autonomía local y, sin embargo, no llegó a debatirse en las Cortes el proyecto de reforma de la ley básica de gobierno local preparado por el Ministerio de Administraciones Públicas (en adelante, Ante-proyecto LBGAL)2. Una vez más, las Comunidades Autónomas centralizaron
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toda la atención política mientras que la reforma del régimen local se desvanecía a la espera de «tiempos mejores». Es previsible que en la actual legislatura el gobierno retome el proyecto, ya que así se planteaba al menos en el programa electoral del PSOE3, si bien es cierto que el proceso nacerá «herido» jurídicamente en la medida en que, como reiteradamente ha sucedido en la construcción del Estado autonómico, se ha obviado la debida coordinación entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales4.
Durante la mayor parte de estos 30 años de andadura constitucional, la fundamental contribución de las entidades locales a la vertebración democrática de nuestro país no ha tenido un paralelo reconocimiento de su esencialidad en la estructura territorial del Estado. Sólo a partir de la década de los noventa empezó a quebrarse esa tendencia gracias a las reivindicaciones de las distintas federaciones de municipios y provincias -en especial, de la española5- y a las
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reflexiones de un importante sector doctrinal que desde distintos ámbitos -el Derecho Público, la Sociología, la Ciencia Política- comenzó a insistir en la importancia del gobierno local. Sin embargo, y a pesar de esta atención creciente, la autonomía local no ha sido una materia especialmente abordada por los constitucionalistas. El régimen local ha sido preferentemente analizado desde el Derecho Administrativo, lo cual ha contribuido a mantener una cierta debilidad de su dimensión político-constitucional6.
Alcanzados los treinta años de vigencia de la Constitución, es necesario que desde el Derecho Constitucional nos tomemos la autonomía local en serio y abordemos el lugar que le corresponde en la estructura territorial del Estado. Dos argumentos avalan la oportunidad de esta reflexión. De una parte, el debate planteado en torno a las recientes reformas estatutarias, en las que se ha producido un significativo avance en la «interiorización» autonómica del régimen local, es una buena oportunidad para dotar de contenido a la autonomía local y, sobre todo, para aclarar su posición en relación al Estado y a las Comunidades Autónomas. De otra parte, estas reflexiones deben plantearse en un contexto en el que, de manera paralela a los fenómenos de internacionalización, no ha dejado de crecer el protagonismo de las ciudades7, convertidas en espacios estratégicos desde los que es posibles contrarrestar las amenazas que conlleva el proceso de globalización o los riesgos que implica la crisis de un modelo de Estado que ha visto adelgazar progresivamente su compromiso social. De hecho, los Ayuntamientos han cumplido en los últimos años un papel primordial en la corrección de desequilibrios y carencias sociales, en muchos casos sin un título competencial que respaldase dichas actuaciones y, lo que es más grave, sin una financiación capaz de sostener una serie de prestaciones y servicios que inciden de manera inmediata en el bienestar y en la calidad de vida de la vecindad8. Piénsese por ejemplo en todas las actuaciones que los Ayuntamientos están realizando en los últimos años en materia de inmigración9. Ello ha provocado, entre otras consecuencias, un importante endeudamiento de las corporaciones locales, en el cual ha estado a su vez el origen de
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muchas de las situaciones de corrupción que han sacudido recientemente la vida municipal española.
Junto a todos estos factores, no podemos olvidar que el local es el espacio en el que, dadas sus dimensiones, es posible articular un sistema de gobierno en el que, al menos parcialmente, se compensen los «excesos» de la democracia de partidos. De hecho, en las dos últimas décadas se ha desarrollado una abundante literatura en torno a la participación ciudadana así como sobre la necesidad de articular una nueva gobernanza local caracterizada por la interacción permanente entre los poderes públicos y los agentes sociales10.
En este contexto debemos abordar los tres grandes retos pendientes de nuestro régimen local: su posición en el Estado autonómico, con la consiguiente delimitación de su ámbito competencial; la adaptación de sus estructuras de gobierno a la creciente diversidad y complejidad de la acción política local y, de manera prioritaria, pues sin ella quedarían en el aire las dos anteriores, la mejora de una financiación claramente insuficiente para sostener todas las políticas públicas que las Corporaciones locales han ido asumiendo en las últimas décadas. Todo ello deberá repercutir en una mejor articulación de los tres niveles territoriales de nuestro sistema constitucional y en la superación de la situación de provisionalidad que la autonomía local mantiene desde hace tres décadas en nuestro país.
El Título VIII CE comienza proclamando en el art. 137 los tres ámbitos territoriales autónomos en los que se organiza el Estado español -los municipios, las provincias y las Comunidades Autónomas- los cuales «gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Tal y como reconociera el Tribunal Constitucional en su sentencia de 2 de febrero de 1981, dicho artículo «refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial, dotadas de autonomía», las cuales constituyen «elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional»11. Por lo tanto, las entidades locales son, en los mismos térmi-
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nos que las Comunidades autónomas, elementos de la organización territorial del Estado. Ambos niveles territoriales poseen una autonomía de la misma naturaleza y sólo difieren en el alcance y en la distinta capacidad de configuración social que les ha otorgado el constituyente12. Por lo tanto, no cabe considerar a las Corporaciones locales como escalones jerárquicamente subordinados a las Comunidades Autónomas: «también... expresan soberanía en su ámbito autónomo de poder. No es la Ley la que le atribuye a los Entes locales la expresión de esta soberanía, sino la propia Constitución. La ley la delimita, pero es la Constitución quien la reconoce»13.
La Constitución de 1978 ofrece escasos elementos para la definición de la autonomía local. No obstante, de los tres artículos que componen el capítulo II del título VIII pueden deducirse los siguientes principios de nuestro régimen local14: 1. La condición de los Municipios como entes públicos y territoriales que integran el Estado ordenamiento, dotados de autonomía (arts. 137 y 140) y de medios suficientes para el desempeño de sus funciones mediante tributos propios y la participación en los del Estado y las Comunidades Autónomas (art. 142); 2. La consagración del pluralismo territorial como valor (art. 137), sumada a la función de defensa del interés local del gobierno y administración locales (art. 140); 3. La ordenación de ese gobierno conforme al principio democrático representativo (art. 140 y 141)15.
Estos principios deben ser completados e interpretados de acuerdo con las previsiones de la Carta Europea de Autonomía Local (en adelante, CEAL)16.
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Esta Carta, firmada en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por nuestro país el 20 de enero de 1988, entró en vigor el 1 de marzo de 1989.17La
Constitución, los Estatutos de Autonomía, la Ley de Bases de Régimen Local y la legislación sectorial atributiva de competencias a los entes locales deben ser interpretados de acuerdo con ella18. Como bien ha explicado Javier García Roca, «la CEAL cierra los espacios abiertos en la Constitución y obliga a inter-pretar las disposiciones constitucionales de principios desde los criterios hermenéuticos que ella misma enuncia. Esa eficacia informadora se produce praeter y secundum Constitutionem: bien en defecto de previsiones constitucionales expresas bien de forma complementaria de las mismas»19.
La CEAL contienen una serie de principios que nos deben servir como «hoja de ruta» en las necesarias reformas que demanda este escalón territorial. La definición que de autonomía local nos ofrece su artículo 3 («el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes»)20debe conectarse con los principios de subsidiariedad («el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las...
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