La evaluación de la calidad normativa
| Autor | Juli Ponce - Ana Sánchez |
| Cargo del Autor | Universidad de Barcelona - Ministerio de Administraciones Públicas |
| Páginas | 139-171 |
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En la ORDEN APU/1463/2004, de 19 de mayo, por la que se constituye la Comisión para el estudio y creación de la Agencia Estatal de Evaluación de la Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas, se señala que:
En la actualidad, las Administraciones Públicas deben comprometerse decididamente con una gestión orientada a los resultados, desarrollando en el ámbito de los servicios, programas y políticas su capacidad de análisis y evaluación, para producir impactos positivos en el bienestar de los ciudadanos y mejorar la calidad de los bienes públicos y prestaciones.
En este entorno, la transparencia respecto de las acciones y políticas emprendidas es fundamental, así como la medición de la calidad de los servicios que se obtiene de la Administración.
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Para lograr todo lo anterior, se precisa del análisis y la evaluación del impacto de las políticas públicas en relación con los ciudadanos, así como el estudio de la consistencia de los objetivos que se marcan los distintos instrumentos de acción pública, con especial referencia a los instrumentos normativos y de regulación para favorecer la economía y el buen uso de los recursos
.
¿Está justificado este interés por la calidad de la normativa que genera tal encomienda a la Comisión Como inmediatamente comprobaremos, la respuesta es claramente afirmativa.
La preocupación por la calidad en el comportamiento público es un fenómeno en auge, considerándose ésta incluso como un parámetro legitimador de tal actividad desde hace ya algún tiempo, como es bien conocido. Como ha sido notado, el objetivo de la calidad debe extenderse también a la producción de actos jurídicos formalizados, resultado, por ejemplo, del ejercicio de potestades administrativas, lo que, si así fuera realmente entendido, podría considerarse una «verdadera y propia revolución» en los modos de hacer públicos (CERULLI IRELLI, 1997).
En relación, por ejemplo, con el ejercicio de la potestad reglamentaria, su ejercicio por los Gobiernos y Administraciones Públicas en los distintos niveles de poder enlaza con la formulación y ejecución de políticas públicas; es decir, con un sustrato metajurídico sustentado en la realización de opciones de carácter extrajurídico. Que ese sustrato exista (y sea legítimo y necesario) no quiere decir, sin embargo, que quien es competente para tomar la decisión pueda hacer no importa qué. Como ponen de relieve distintas normas jurídicas al más alto nivel (por ejemplo, el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, consagrando el derecho a una «buena administración»), el decisor debe tomar «buenas» decisiones, esto es, decisiones de calidad.
Para alcanzar la necesaria calidad reglamentaria habrá que tener en cuenta destacadamente el procedimiento de elaboración de las normas. En el caso de los reglamentos, por ejemplo, el procedimiento reglamentario debe ofrecer el instrumento jurídico para obtener normas de calidad que efectúen una correcta ponderación de los hechos e intereses relevantes y una evaluación y gestión de riesgos en contextos de incertidumbre. Este procedimiento ha de permitir a los ciudadanos conocer y aportar elementos relevantes para la decisión y exponer sus intereses para que sean tomados en cuenta. Lo que es singularmente útil para evitar efectos no deseados, como, por ejemplo, la resistencia de los ciudadanos a cumplir la normativa al no entender la necesidad de la misma y percibirla como una imposición arbitraria.
La relación entre procedimiento de elaboración y calidad normativa se pone claramente de relieve si acudimos a los principios de calidad norma-140
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tiva generalmente aceptados en foros internacionales, los cuales encuentran también fácilmente acomodo en nuestro propio marco jurídico e institucional (véanse, por ejemplo, sobre algunos de estos principios, los artículos 103.1 y 105 de la Constitución y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre):
Este principio exige que, antes de poner en práctica una nueva política pública, las autoridades públicas deben evaluar si es o no necesario introducir nuevas normas para llevar dicha política pública a cabo.
Esto implicaría, por ejemplo, comparar la eficacia relativa y la legitimidad de diversos instrumentos de acción pública en relación con los objetivos que se desean alcanzar (instrumentos normativos, por ejemplo la autorregulación; pero también no normativos, como el suministro de información al usuario, los incentivos económicos y los contratos entre las autoridades públicas y los agentes económicos y sociales, etc., o incluso la no intervención); en definitiva, se trata también de analizar la viabilidad de la iniciativa.
Cualquier norma debe encontrar el justo equilibrio entre las ventajas que ofrece y las limitaciones que impone. Los diferentes instrumentos normativos (normativa primaria y secundaria, Directivas marco, co-regulación, etc.) permiten a las autoridades públicas emprender acciones de diversas características, dependiendo de los objetivos que desean conseguir. Corresponde a los Estados, en el momento en el que opten entre los distintos instrumentos de que disponen, identificar aquellos en los que el equilibrio descrito anteriormente se ajuste más a los objetivos que deseen alcanzar.
Con la finalidad de mejorar la calidad de la normativa, su elaboración no debe dar lugar a la imposición de un supuesto interés general encarnado en las dependencias públicas, trascendente de los intereses privados. La participación real, no la meramente formal, ha de permitir a los decisores ser más efectivos a la hora de identificar efectos imprevistos, por ejemplo. La participación y la consulta con todos aquellos que estén interesados en participar, con carácter previo a la fase de borrador, es requisito fundamental para el principio de transparencia.
Esta participación debería satisfacer por sí misma el criterio de transparencia. Debería estar organizada de manera que facilitara un acceso amplio y equitativo a las consultas, cuyos contenidos deberían hacerse públicos.
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Las autoridades responsables de la elaboración de las normas han de tener en cuenta su aplicación.
Las partes implicadas deberían ser capaces de identificar claramente a las autoridades responsables de una política y la normativa que se les aplica. Asíimismo, cuando fuera pertinente, deberían ser capaces de informarles sobre las dificultades en la aplicación de las políticas públicas o de las normas, para que de este modo puedan ser modificadas.
Una normativa coherente, global, que sea accesible a todas aquellas personas a las que se dirige, es un factor esencial si se desea que ésta se aplique correctamente.
Se debe tener en cuenta la accesibilidad de cualquier instrumento norma-tivo y transformarla en un principio general, de forma que los usuarios puedan acceder a un conjunto de actos normativos coherente.
El principio de accesibilidad puede exigir un especial esfuerzo de comunicación por parte de las autoridades públicas implicadas, dirigido, por ejemplo, a aquellas personas que, a causa de su situación, tienen dificultad para hacer valer sus derechos.
El objetivo debería ser el de conseguir que cualquier normativa sea simple de utilizar y entender, ya que éste es un prerrequisito esencial si los ciudadanos desean hacer un uso eficaz de los derechos que les han sido concedidos. La normativa debería ser tan detallada como fuera necesario y tan simple como fuera posible.
La simplicidad de la normativa es también una importante fuente de ahorro para las empresas y los agentes intermediarios a los que se les aplica esta normativa, además de para las propias Administraciones Públicas.
El principio de simplicidad exige esfuerzos para combatir un nivel de detalle excesivo en el comienzo del proceso de elaboración de la normativa y cuando se revisen los...
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