La ley estatal de publicidad y comunicación institucional
| Autor | Manuel José Vázquez Pena |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Mercantil. Universidad de A Coruña |
| Páginas | 585-598 |
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Aunque es frecuente identificar el análisis del régimen jurídico de la publicidad institucional con el estudio de la comunicación y del lenguaje publicitarios en el ámbito de las Administraciones Públicas [vid. E. MOREU CARBONELL, La Administración Anunciante. Régimen Jurídico de la Publicidad Institucional, Thomson/Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2005, págs. 25 y 30], lo cierto es que no toda la publicidad que realizan las Administraciones Públicas puede considerarse, en sentido estricto, «institucional».
En efecto, no puede hablarse propiamente de «publicidad institucional» cuando las Administraciones Públicas, a través de las más diversas fórmulas organizativas (empresas mixtas, gestión directa o indirecta de servicios públicos, etc.), llevan a cabo en el Mercado actividades publicitarias encaminadas a promover la contratación, de forma directa o indirecta, de bienes muebles e inmuebles, servicios, derechos y obligaciones. Sin duda, el anunciante queda sometido en estos casos a la normativa jurídico-publicitaria representada por la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, «General de Publicidad», ya que desarrolla, en definitiva,una actividad publicitaria típicamente económica [vid. J. M. DE LA CUESTA RUTE, Curso de Derecho de la Publicidad, Eunsa, Barañáin (Navarra), 2002, pág. 34; y M. SANTAELLA LÓPEZ, Derecho de la Publicidad, Thomson/Civitas, Madrid, 2003, págs. 146 y 147].
Bien por el contrario, cuando las Administraciones Públicas utilizan la publicidad para fines u objetivos no estrictamente comerciales, en concreto, cuando lo que pretenden es, en términos generales, promover su imagen, difundir sus actividades o divulgar información de interés público, se convierten en emisoras de una serie de mensajes dirigidos a los ciudadanos que se suelen englobar bajo la denominación genérica de «campañas institucionales de publicidad y de comunicación»; cam-Page 586pañas éstas que no se encuentran incluidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley General de Publicidad [como pone de manifiesto TATO PLAZA, basándose en el concepto de publicidad económica consagrado en esta Ley, «parece claro el deseo del legislador de restringir el ámbito de aplicación de la LGP a la publicidad comercial; en consecuencia, deberían quedar excluidas del ámbito de aplicación de este texto legal otras modalidades publicitarias, como la publicidad electoral o la publicidad institucional» (A. TATO PLAZA, «El Derecho de la Publicidad: Evolución y estado actual», Autocontrol, núm. 89, septiembre 2004, pág. 40)].
Siendo así, ante la ausencia de una regulación específica en el seno de la Unión Europea y en atención a las continuas controversias que al respecto y en diversos ámbitos se venían planteando, llegó un momento en que el Gobierno se marcó como objetivo dictar una normativa que regulase este tipo de actividades publicitarias cuando fuesen desempeñadas por la Administración General del Estado [sin embargo, algún autor considera innecesario proceder a una regulación legal con carácter especial de la actividad publicitaria de las Administraciones Públicas, ya que, en su opinión, la normativa general sobre publicidad o sobre actuación de la Administración ya resuelve «casi» todos los problemas que puedan suscitarse (cfr. A. GARCÍA INDA, «Régimen Jurídico de la actividad publicitaria de las Administraciones Públicas», Autocontrol, núm. 69, noviembre 2002, págs. 22, 23 y 30)]. En este entendimiento, y después de varios intentos fallidos (vid. MOREU CARBONELL, La Administración Anunciante..., cit, págs. 106 a 114), es donde precisamente se enmarca la reciente aprobación de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de «Publicidad y Comunicación Institucional» (Boletín Oficial del Estado de 30 de diciembre).
Es preciso apuntar, sin embargo, que no se trata de la primera Ley reguladora de la «Publicidad Institucional» que se aprueba en el Estado español. De hecho, en la actualidad cuatro Comunidades Autónomas —Cataluña, Valencia, Aragón y Andalucía— disponen de una regulación específica de la publicidad institucional, contenida, respectivamente, en la Ley 18/2000, de 29 de diciembre, que «regula la Publicidad Institucional» (Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya de 8 de enero de 2001); en la Ley 7/2003, de 20 de marzo, de «Publicidad Institucional de la Comunidad Valenciana» (Diario Oficial de la Generalitat Valenciana de 27 de marzo de 2003); en la Ley 16/2003, de 24 de marzo, sobre «Publicidad Institucional» [Boletín Oficial de Aragón de 11 de abril de 2003. Esta Ley ha sido modificada por el art. 48 de la Ley 26/2003, de 30 de diciembre, de «Medidas tributarias y administrativas» (Boletín Oficial de Aragón de 31 de diciembre de 2003), que le da nuevo título («Ley sobre la actividad publicitaria de las Administraciones Públicas de Aragón») y nueva redacción a sus arts. 1 («Objeto») y 5 («Criterios de contratación»)]; y en la Ley 6/2005, de 8Page 587 de abril, que «regula la Actividad Publicitaria de las AdministracionesPúblicas de Andalucía» [Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 18 de abril de 2005. Con anterioridad a esta Ley fueron aprobadas y sucesivamente derogadas la Ley 5/1995, de 6 de noviembre, «reguladora de la Publicidad Institucional» (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 11 de noviembre de 2005), y la Ley 4/1999, de 11 de mayo, «reguladora de la Actividad Publicitaria de las Administraciones Públicas de Andalucía» {Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 25 de mayo de 1999)]. En la Comunidad Autónoma de Extremadura se aprobó la Ley 6/1996, de 26 de septiembre, «reguladora de la Publicidad Institucional» (Diario Oficial de Extremadura de 15 de octubre de 1996), queposteriormente derogaría la Disposición Adicional Decimonovena de la Ley 7/2003, de 19 de diciembre, de «Presupuestos Generales de laComunidad Autónoma de Extremadura para 2004» (Diario Oficial de Extremadura de 29 de diciembre de 2003).
Pues bien, partiendo de la idea de que debe ser un principio fundamental de la actividad comunicativa del Gobierno desligar la opinión política de la información veraz y neutral sobre sus políticas públicas, la Ley 29/2005, según se afirma en su Exposición de Motivos, tiene como objetivos prioritarios garantizar la utilidad pública, la profesionalización, la transparencia y la lealtad institucional en el desarrollo de las campañas institucionales de publicidad y de comunicación [sobre lasconnotaciones políticas que pudieran tener estas campañas, puede consultarse la Sentencia de la Audiencia Provincial de Zaragoza de 12 de febrero de 2004 (AC 2004/235), analizando la presentación que hace el Gobierno de Aragón ante Radio Televisión Española de una ficha técnica de vídeos que, formando parte de una campaña institucional, contenía los anuncios publicitarios titulados «Compartir desierto» y «Compartir estación» ante el Anteproyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional].
La «utilidad pública» como objetivo de estas campañas implica la erradicación de aquellas que tengan como finalidad ensalzar la labor del Gobierno. De esta manera, se garantiza que las campañas sirvan a sus destinatarios legítimos, esto es, a los ciudadanos, y no a quien las promueve. Como segundo objetivo se trata de «profesionalizar la planificación, ejecución y evaluación de las campañas», en el intento de asegurar el máximo aprovechamiento de los recursos públicos. Con el tercer objetivo se fortalece la «transparencia» de las campañas, mediante la habilitación de fórmulas que den a conocer todas las actividades de publicidad y de comunicación que prevea desarrollar la Administración General del Estado, incluidas las de las entidades a ésta adscritas. Finalmente, el cuarto objetivo implica velar por la «lealtad institucional», prohibiendo, con este fin, las campañas destinadas a denostar la actividad de otras Administraciones en el uso legítimo de sus competencias.
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Para regular el contenido de los mensajes difundidos a través de campañas de publicidad y de comunicación, disponer garantías frente a aquellas que incumplan sus mandatos y establecer mecanismos de planificación, coordinación y control de la actividad de publicidad y de comunicación institucional que desarrolla la Administración General del Estado, la Ley 29/2005 se articula en dos Capítulos, dedicados, respectivamente, a la regulación de las «Disposiciones generales» (arts. 1 a 10) y a la «Planificación y ejecución de las campañas institucionalesde publicidad y de comunicación» (arts. 11 a 15), completándose con una disposición adicional, una derogatoria y dos disposiciones finales.
Como cada vez es más frecuente en los textos legales [así ocurre en las distintas Leyes autonómicas vigentes en materia de publicidad institucional (cfr. los arts. 1 y 2 de la Ley catalana 18/2000, 1 a 3 de la Ley valenciana 7/2003, 1 y 2 de la Ley aragonesa 16/2003, y 1 a 3 de la Ley andaluza 6/2005)], comienza el Capítulo I delimitando el objeto y ámbito de la Ley. Concretamente, se afirma en el primer apartado del artículo 1 que la misma «establece el régimen jurídico de las campañas institucionales de publicidad y de comunicación promovidas o contratadas por la Administración General del Estado y por las demás entidades integrantes del sector público estatal, enumeradasen el artículo 2.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria», es decir: a) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado; b) las entidades...
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