La capacidad autonómica de establecimiento de una ordenación urbanística propia en el marco de la Ley 6/1998, de 13...

Autor:Luciano Parejo Alfonso
Cargo:Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid
 
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  1. INTRODUCCION: LA ULTIMA EVOLUCION DEL ORDENAMIENTO DE LA ORDENACION TERRITORIAL Y URBANISTICA ANTES DE LA LEY 6/1998, DE 13 DE ABRIL

    Tras la Constitución de 1978 y a pesar de la colocación por ésta de las materias «ordenación del territorio» y «urbanismo» en el círculo de intereses propio de las Comunidades Autónomas (con asunción de la competencia plena sobre aquéllas por los Estatutos de todas éstas), el ordenamiento relativo a la ordenación territorial y urbanística se mantuvo estable inercialmente -pivotando esencialmente sobre la legislación general-estatal preconstitucional- hasta el inicio mismo de la década de los años noventa. En ésta se ha puesto en marcha y desarrollado, de manera crecientemente acelerada, una evolución que, si conducente a su fragmentación territorial (lo que, en sí mismo, es conforme al plan constitucional), no viene propiciando ciertamente -por su misma lógica y decurso plagado de incidentes- la corrección, claridad, acierto y, sobre todo, mínima coherencia de esa inevitable recomposición en un sistema construido con pluralidad de piezas. Mientras la instancia general del Estado permaneció inactiva en este terreno, en efecto, las Comunidades Autónomas se concentraron fundamentalmente en la ocupación de la «nueva» materia introducida por el texto constitucional: la ordenación del territorio (sin perjuicio de abordar también, en algunos casos, aspectos parciales de la materia urbanística, pero en términos que en modo alguno cuestionaban la legislación general como regulación común). De esta caracterizable como primera época en el desarrollo postconstitucional datan, en efecto, las Leyes referidas a la aludida materia 12/1982, de 11 de noviembre, de Navarra; 23/1983, de 21 de noviembre, de Cataluña; 1/1987, de 13 de marzo, de Canarias; 1/1987, de 30 de marzo, de Asturias; 8/1987, de 1 de abril, de Baleares; 6/1987, de 7 de julio, de Valencia; 7/1990, de 30 de marzo, de Cantabria; y 4/1990, de 31 de mayo, del País Vasco. Línea de ejercicio de la potestad legislativa, que ha tenido continuación con las Leyes 4/1992, de 30 de julio, de Murcia; 11/1992, de 24 de noviembre, de Aragón; 1/1994, de 11 de enero, de Andalucía; y 19/1995, de 23 de noviembre, de Galicia (Ref.). El legislador estatal-general, empero, se aventuró nuevamente en el campo del gobierno del territorio con el dictado de la controvertida Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre régimen urbanístico y valoraciones del suelo, que estableció una nueva regulación -constitutiva de su núcleo, de carácter básico o, incluso, de legislación plena- del régimen urbanístico del derecho de propiedad inmobiliaria (incluyendo las técnicas de justa distribución de beneficios y cargas, ahora llamadas de «equidistribución», y las de reacción frente al incumplimiento de los deberes de la propiedad del suelo, en especial la expropiación-sanción) y del de las valoraciones del suelo, así como también determinaciones sobre la expropiación por razón urbanística, la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración pública en esta materia, la utilización por esta última de los derechos de tanteo y retracto respecto de las transmisiones onerosas de terrenos y edificaciones y de la institución del patrimonio municipal de suelo. La medida legal suscitó inmediatamente la cuestión, de índole constitucional, relativa a la competencia legislativa para su adopción. Consciente de ello, en su preámbulo (apartado II) arguye que, si bien la delimitación constitucional de competencias parece impedir que las Cortes Generales legislen en materia urbanística, tampoco las Comunidades Autónomas parecen facultadas para establecer una nueva normativa urbanística de alcance y contenido tan amplio como el de la hasta entonces vigente, porque ello chocaría con las que a la instancia general atribuye el propio texto constitucional. Sobre esta base fundamentó su contenido dispositivo en una suma de títulos competenciales constitucionales diversos (Ref.). Con entera independencia de lo anterior, la Ley en cuestión alteró la legislación hasta entonces en vigor, derogando parcialmente ésta y contemplando por ello mismo la necesidad de la promulgación de un nuevo texto refundido. Aunque se produjo la caducidad del plazo de un año previsto para la refundición, la delegación legislativa se renovó -de forma constitucionalmente más que discutible- nada menos que en la Ley aprobatoria de los Presupuestos Generales para el año 1992, bajo la cobertura formal de la cual tuvo lugar efectivamente el dictado por el Gobierno y la publicación del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92). No puede sorprender, pues, que la operación legislativa descrita fuera impugnada ante el Tribunal Constitucional por diversas Comunidades Autónomas (Aragón, Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña y Navarra). Los recursos así interpuestos fueron resueltos por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/ 1997, de 20 de marzo (Ponentes Magistrados D. Enrique Ruiz Vadillo y D. Pablo García Manzano) en el sentido de apreciar inconstitucionalidad, por razón competencial, en numerosos preceptos del TRLS92, con la consecuente depuración de la legislación urbanística general hasta entonces vigente. Con entera independencia del resultado del enjuiciamiento constitucional del texto legal, su sola promulgación desencadenó la que puede considerarse segunda etapa en la evolución que venimos describiendo: las Comunidades Autónomas, que hasta entonces habían mostrado una actitud de extrema prudencia (absteniéndose de sustituir con normas propias la legislación general inercialmente vigente), comenzaron a ejercer su potestad legislativa en la materia con la finalidad de ocupar ésta en su totalidad o, al menos, en aspectos significativos de la misma. La primera en hacerlo fue la Generalitat de Cataluña, con el dictado -en abierta respuesta al proceso legislativo general- del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, aprobatorio del texto refundido de la legislación vigente en Cataluña en materia urbanística, a partir de cuya entrada en vigor esta Comunidad Autónoma ha quedado de facto «desconectada» del ordenamiento general en punto a ordenación territorial. Luego siguieron las Comunidades de Navarra (Ley Foral 10/1994, de 27 de junio); Valencia (Ley 6/1994, de 15 de noviembre, modificada por la 14/1997, de 26 de diciembre); Madrid (Ley 9/1995, de 28 de marzo); y Galicia (Ley 1/1997, de 24 de marzo). El impacto objetivamente seguido del pronunciamiento constitucional antes aludido abrió, además, una nueva y singular etapa, caracterizada por el dictado por las Comunidades Autónomas -a veces con una técnica normativa de más que dudosa corrección e, incluso, constitucionalidad- de una serie de normas legislativas-medida de carácter provisional -en ocasiones calificadas significativa pero incorrectamente de «transitorias»- dirigidas a dar respuesta de las cuestiones más importantes de entre las planteadas en el orden de la certeza sobre el Derecho y, por ende, la seguridad jurídica. Así, en Cantabria, la Ley 1/1997, de 25 de abril; en el País Vasco, las Leyes 3/1997, de 25 de abril, y 5/1998, de 6 de marzo; en Andalucía, la Ley 1/1997, de 18 de junio; en Castilla-La Mancha, la Ley 5/1997, de 10 de julio; en Madrid, la Ley 20/1997, de 15 de julio; en Castilla y León, la Ley 9/1997, de 13 de octubre; y en Extremadura, la Ley 13/1997, de 23 de diciembre. A todo lo dicho se vino a sumar, cuando aún no se había siquiera producido la Sentencia del Tribunal Constitucional de 1997, el dictado del Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales, es decir, una nueva incursión normativa en la materia por el Estado en sentido estricto, inscrita ésta vez en la política económica gubernamental y que aprovechó con toda evidencia, en sus propios términos, el planteamiento del conocido informe emitido por el Tribunal de Defensa de la Competencia y que fue contestado y rebatido por la muy amplia Comisión convocada por el Ministerio competente por razón de la materia -la llamada Comisión de Expertos sobre Urbanismo-, que tras un dilatado período de trabajo emitió también un informe. Según se razonaba en los dos primeros párrafos de su exposición de motivos, el Real Decreto-Ley se adoptó para modificar la legislación urbanística: a) Con la finalidad de ayudar a incrementar la oferta de suelo para abaratar el suelo disponible (fundamentalmente a efectos de vivienda) y simplificar los procedimientos y acortar los plazos vigentes, consiguiendo así garantizar con mayor facilidad el acceso a la vivienda y reducir la discrecionalidad existente. b) Introduciendo en dicha legislación, para ello, las siguientes determinaciones: la simplificación -por lo que hace a la clasificación del suelo. de la clase de suelo urbanizable (por supresión de las categorías de programado y no programado) con el objetivo de favorecer la promoción de la transformación del suelo mediante su urbanización; la reducción de la cesión obligatoria y gratuita de parte del aprovechamiento a la Administración (en suelo preciso para servirle de soporte); y la reducción de los plazos para la aprobación municipal en lo atinente al procedimiento de aprobación del planeamiento. Habiéndose decidido en el Congreso de los Diputados, sin perjuicio de su convalidación, la tramitación del texto del Real Decreto-Ley como proyecto de Ley, tras el correspondiente procedimiento legislativo éste pasó a ser -sin modificaciones sustanciales- la Ley 7/1997, de 14 de abril, publicada así menos de un mes después de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. En esta situación, se ha abierto la por ahora última etapa del proceso que viene describiéndose: las Comunidades Autónomas que aún no contaban con una legislación urbanística propia completa o, al menos, reguladora de los aspectos esenciales de la materia, han comenzado a ejercer su potestad...

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