La economía y fiscalidad municipal a través de las ordenanzas del Concejo de Jaén (siglo XVI)
| Autor | Isabel Ramos Vázquez |
| Páginas | 569-612 |
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Cuando hace años la doctrina histórico-jurídica estaba sumida en el debate sobre el origen de los municipios medievales, la corriente más importante fue la que vinculó el nacimiento de los mismos a la necesidad de gestionar los recursos y actividades económicas de un determinado territorio para garantizar la subsistencia de sus habitantes. En este sentido fueron muy significativas las aportaciones que realizó Pirenne para el conjunto europeo, y autores españoles como Ramón Carande, Sánchez Albornoz o García de Valdeavellano, que tuvieron en cuenta las peculiaridades de los distintos concejos castellanos derivadas de las necesidades de la Reconquista1.
Ahora bien, la Reconquista duró más de siete siglos, y en todo ese tiempo los parámetros del nacimiento de las ciudades castellanas no fueron siempre los mismos. Si en un principio los pequeños concejos del norte fueron asumiendo cada vez mayores dosis de autonomía para dar respuesta a los numerosos problemas coti-Page 570dianos a los que sus escuetas cartas de población no habían atendido, tras la conquista de Toledo y el importante avance cristiano que le sucedió fueron los propios monarcas quienes, habiendo aprendido de las experiencias anteriores, concedieron buena parte de sus atribuciones económico-fiscales, administrativas y militares a los mucho más amplios concejos ciudadanos del sur peninsular para que pudieran hacerse cargo de la economía y defensa de toda la «extremadura» castellana2.
Uno de estos «concejos de villa y tierra» fue el concejo de Jaén3, al que, tras su reconquista en 1246, Fernando IH le concedió una versión del Fuero de Toledo y una serie de privilegios particulares que, entre otras cosas, establecieron los límites del territorio y reconocieron una serie de beneficios fiscales a sus habitantes en consideración a los esfuerzos que la última ciudad fronteriza con el reino nazarita de Granada iba a tener que soportar. A estos efectos el rey Santo permaneció unos meses en la ciudad, dedicado a la siempre difícil tarea de demarcar el término municipal4, distinguir las tierras baldías o de uso comunal de las tierras de propios, conceder rentas y caloñas para que el concejo fuese capaz de mantenerse por sí mismo, y repartir las tierras ocupadas entre los hombres que le habían prestado servicios militares y los nuevos pobladores que vinieron a habitarlas atraídos por el privilegiado régimen jurídico de la frontera5.
En una escueta parte del fuero, traducción romanceada del antiguo Líber Iudiciorum, quedaron regulados algunos aspectos económicos como la reparación del daño que personas o animales pudieran hacer en términos comunes, propios o privados6. Además, a los privilegios originarios de la ciudad, confirma-Page 571dos una y otra vez por monarcas posteriores, se fueron añadiendo otros nuevos que le otorgaron Alfonso XI, Juan I y Enrique IV7. Pero es evidente que este primer orden jurídico de la ciudad de Jaén, directamente concedido por la Monarquía, no era capaz de dar respuesta a las muchas y muy diversas necesidades del concejo ciudadano, y para solventar cualquier cuestión que pudiera plantearse en el orden económico, administrar los bienes de propios y los ingresos municipales, conservar el patrimonio común, o tratar de desarrollar intereses corporativos, el rey delegó en los alcaldes ciudadanos aquellas competencias «jurisdiccionales» que exclusivamente hicieran referencia a la vida concejil8.
A mediados del siglo XIV, los regidores nombrados por Alfonso XI como representantes del pueblo asumieron una capacidad administrativa mucho más amplia, y comenzó a desarrollarse propiamente una actividad legislativa municipal a través de las denominadas «ordenanzas». Las ordenanzas ya se habían utilizado con anterioridad para recoger por escrito muchas de las decisiones judiciales basadas en la costumbre o el libre albedrío de los alcaldes9. Sin embargo, sólo a partir de la creación del regimiento esta normativa pudo ser entendida como producto de una potestad reguladora del órgano institucional del concejo, y el derecho municipal comenzó a sufrir un alentador impulso, auspiciado por la misma vorágine legislativa que se estaba propiciando en el Derecho regio castellano10. Los siglos XV y XVI, en los que el absolutismo político se estaba afirmando a nivel territorial por medio de abundantes pragmáticas, fueron tambiénPage 572 la época más fecunda del nuevo derecho municipal ordenancista, que ya poco tenía que ver con el de los antiguos fueros y privilegios medievales11.
Los temas también habían cambiado o, más bien, se habían polarizado en uno u otro poder produciéndose una primigenia y aún muy tímida división competencial. Desde el reinado de los Reyes Católicos hasta la voluntaria abdicación de Carlos I en enero de 1556, período en el que se ha llevado a cabo la investigación, se manifiesta un notorio crecimiento del derecho regio en relación con los asuntos ciudadanos, sobre todo administrativos e institucionales, y la potestad legislativa del concejo quedó circunscrita principalmente a las cuestiones de ordenación urbana o de carácter económico-fiscal, como veremos más abajo12.
Estas ordenanzas económico-fiscales redactadas en sede capitular, junto con las que con tal carácter quedaron recogidas en el libro recopilatorio de las mismas y eran de aplicación en la época propuesta, constituyen el objeto del presente trabajo. Con base en ellas, y teniendo en cuenta también los antiguos privilegios y cartas regias de confirmación, trataremos de reconstruir el orden jurídico que permitía al concejo de Jaén funcionar económicamente como un poder autónomo, garantizando la provisión de los productos básicos de consumo para sus habitantes, y la obtención de fondos suficientes para el mantenimiento de los elementos públicos u órganos institucionales que permitían la defensa de los intereses comunitarios.
Para alcanzar dicho objetivo con la mayor claridad posible parece conveniente dividir el tema en cuatro apartados fundamentales. El primero de ellos ha de atender necesariamente al funcionamiento del poder normativo municipal en la época propuesta. El segundo, básicamente descriptivo, pretende ofrecernos una imagen aproximada del marco físico en el que actuaba el concejo, así como de los criterios económicos elementales en los que se basaba su división. El tercer apartado trata de desentrañar las claves del funcionamiento económico de la ciudad. Y el cuarto, mucho más preciso en su temática, se centra específicamente en el funcionamiento de la hacienda municipal, haciendo referencia a los conceptos tributarios por los que se obtenían los principales ingresos.Page 573
La Monarquía castellana de la primera época moderna no quiso permanecer al margen de la creación del derecho municipal. Bien es cierto que la potestad normativa sobre cuestiones de la gestión concejil, a las que el monarca no quería descender por su nimiedad, ni podía abarcar por su abundancia, continuó cedida a los miembros del regimiento. Pero sobre ellos se impuso la superior autoridad de los corregidores, que fueron enviados de forma estable a la ciudad de Jaén en representación de la Monarquía a partir del reinado de los Reyes Católicos13.
A la nueva figura institucional del corregidor, regulada pormenorizadamente por Isabel y Fernando, se le impuso la obligación de estudiar las antiguas ordenanzas existentes en el concejo, y enmendar o hacer de nuevo las que hiciera falta «con acuerdo del regimiento»14. Esta obligación se tradujo en la práctica en la necesaria concurrencia del corregidor y los regidores para modificar o promulgar una nueva ordenanza, que podía ser promovida tanto a iniciativa propia, como por la solicitud de algún vecino o corporación ciudadana, o por voluntad regia. Para ello, todos los oficiales capitulares eran convocados mediante cédula a la reunión del cabildo en la que se había de debatir el asunto propuesto15. Si éste era aceptado por unanimidad o mayoría simple, el escribano redactaba inmediatamente la ordenanza en el libro de actas. Pero si los regidores no se ponían de acuerdo en cuanto al tenor de la norma, o la opinión del corregidor era contraria a la de la mayoría, éste solía tomar la última decisión sobre el caso imponiendo sus criterios.Page 574
El poder normativo municipal también trató de ser controlado por la Monarquía mediante la obligación impuesta a los corregidores de enviar a la Corte un traslado de cada nueva ordenanza para que recibiera la sanción oficial del rey o, en su defecto, el Consejo Real16. Además, parece ser que en algún otro concejo castellano, como el de Madrid, era necesaria una autorización real previa para acometer la redacción de cualquier ordenanza17. Sin embargo, en el concejo de Jaén ninguno de estos dos requisitos se cumplió en la práctica con exquisita puntualidad. Del segundo de ellos no hay ningún vestigio, muy posiblemente porque la distancia a recorrer y el gasto a soportar para solicitar tan banal licencia no era proporcional a la garantía de legalidad que prestaba, y porque a la Monarquía no le interesaría acrecentar el trabajo burocrático de la Corte con cuestiones de tan escasa importancia.
Por su parte, el requisito de la confirmación regia tampoco fue respetado en todo momento. La mayoría de las ordenanzas dictadas sobre aspectos ordinarios de la vida concejil no solían ser remitidas a la Corte para recibir sanción oficial por lo muy costoso que resultaba el trámite. Sólo las ordenanzas de mayor trascendencia, o aquellas cuya votación había generado alguna polémica en el cabildo, eran llevadas a confirmar para garantizar su validez. Para el resto se impuso la práctica, mucho más ágil y económica, de...
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