Introducción a la gestión de las dotaciones públicas. Dotaciones públicas, redes públicas, sistemas generales y...
| Autor | Patricia Valcárcel Fernández |
| Cargo | Profesora de Derecho Administrativo de la Universidad de Vigo |
Introducción a la gestión de las dotaciones públicas. Dotaciones públicas, redes públicas, sistemas generales y dotaciones locales: actualidad de la distinción
El pleno desarrollo de la vida en comunidad requiere de la existencia de una serie de elementos muy variados adaptados para atender en forma adecuada las necesidades colectivas que demanda cada sociedad. Aunque a continuación realizaré alguna puntualización que permitirá descartar la absoluta vinculación entre estos elementos y la figura de la obra pública -cuyo significado trasciende, por ser más amplio, al de dotación pública-, lo cierto es que la conexión entre ambos no puede negarse, en términos globales, y refleja perfectamente la idea que se quiere expresar cuando, adoptando una nomenclatura netamente urbanística, se emplea la expresión «dotación pública», que, en este sentido, podría entenderse como la traducción que tienen en la jerga urbanística y de ordenación del territorio algunos tipos de obras públicas.
La relación se hace evidente cuando se analizan conjuntamente las disposiciones que atienden a la regulación de obras públicas y las que desde la óptica urbanística y de ordenación del territorio se refieren a las «dotaciones públicas». Aunque esta segunda óptica es la que ahora nos interesa, teniendo en cuenta la difuminada -por global y ejemplificante- noción de dotación pública que ofrece la normativa urbanística de referencia, campo de cultivo de algunas interrogantes lógicas, por las luces que ofrece y las conclusiones y consecuencias que se pueden extraer de ello, parece oportuno dedicar una escueta reflexión al concepto de obra pública1.
Un análisis histórico refleja que allí donde hay visos de vida socialmente organizada existe la idea que hoy encierra la expresión «obra pública». De hecho, cuanto mayor es el grado de integración colectiva, mayor es la conciencia de su importancia y, consecuentemente, mayores esfuerzos se dedican a su realización. Sin perjuicio de su desglose posterior, una primera aproximación a este concepto permite presentarlo como toda actuación encaminada a la construcción, reparación, modificación, o conservación de realidades cuya provisión se encomienda en el ordenamiento jurídico a un poder público en atención a la utilidad colectiva que representan2.
Que una obra se acompañe del calificativo de «pública» incorpora un matiz que guarda relación tanto con el fin que con ella se satisface como, en consideración al mismo, con el carácter del sujeto que ha de atender su consumación: una Administración pública como brazo ejecutivo el poder público. La identificación legislativa de los fines públicos, en lo que ahora importa, es la que permite conocer los tipos de obras cuya ejecución es precisa para cumplirlos y supone acomodar jurídicamente la responsabilidad de su existencia entre las competencias de las Administraciones Públicas.
Esta escueta presentación de la obra pública es suficiente para apreciar que, como se ha avanzado, se puede tender un puente de comunicación entre esta figura y la de la dotación pública.
No es excesivo considerar que las locuciones «dotaciones públicas» y «sistemas generales» integran el acervo de conceptos urbanísticos y de ordenación del territorio que se han consolidado en la cultura tradicional española en estas materias. Pese a ello, en la legislación estatal no ha existido nunca un concepto perfectamente diáfano y acuñado condensado en un precepto dedicado ex profeso a concretar que haya de entenderse por tales. Por el contrario, la idea que encierran las expresiones ha debido extraerse de los artículos que, dando por entendida su definición abstracta, o, a lo sumo, recordando alguna de las notas que veremos la integran, ponen ejemplos de las mismas o buscan directamente fijar el régimen jurídico de su gestión.
Dejando en este momento al margen cuestiones competenciales y sin incidir tampoco en las conocidas repercusiones que ha tenido la STC 61/1997, de 20 de marzo para el urbanismo español3, entendemos que pretendidamente una suerte de definición particular de sistema general se deriva por vez primera en una norma urbanística española del TRLS de 1976. Esta Ley en su artículo 12. 1.b) al disponer las determinaciones de carácter general que han de figurar en los Planes Generales de ordenación urbana menciona la: «estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección, los espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes (...) y el equipamiento comunitario y para centros públicos». De la redacción se sigue que los sistemas generales, son un tipo de elementos básicos que definen el esqueleto o armazón del desarrollo de todo el territorio, en concreto -y este matiz es importante-, son aquellos que dan respuesta a necesidades de ordenación general4. En tanto que la Ley en la que se encuentra la definición aportada es urbanística, se preocupa de las estructuras que tienen incidencia en este ámbito. Puntualización que no es intrascendente, como a continuación se precisará al dedicar unas consideraciones a la ordenación del territorio.
De forma más detallada, se refiere a las dotaciones públicas el artículo 25 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, a cuyo tener literal:
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«Los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio se establecerán por el Plan General teniendo en cuenta el modelo de desarrollo urbano adoptado, definiendo:
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La asignación a las diferentes zonas de los correspondientes usos globales cuya implantación se prevea, y la intensidad de los mismos.
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El sistema general de comunicaciones, tanto urbanas como interurbanas, estableciendo las reservas de suelo necesarias para el establecimiento de redes viarias y ferroviarias, áreas de acceso a las mismas, y todas aquellas otras instalaciones vinculadas a este sistema, como son estaciones de ferrocarril y autobuses, puertos, aeropuertos y otras instalaciones análogas.
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El sistema general de espacios libres constituido por:
- Parques urbanos públicos, en proporción no inferior a cinco metros cuadrados de suelo por cada habitante, en relación al total de población prevista en el Plan. En estos parques sólo se admitirán aquellos usos compatibles con su carácter que no supongan restricciones del uso público.
- Áreas públicas destinadas al ocio cultural o recreativo, como parques deportivos, zoológicos, ferias y otras instalaciones análogas.
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El sistema general de equipamiento comunitario, que comprenderá todos aquellos centros al servicio de toda la población destinados a usos:
- Administrativos.
- Comerciales.
- Culturales y docentes, en situación y extensión adecuadas para que puedan cumplir las previsiones de su legislación especial.
- Sanitarios, asistenciales, religiosos, cementerios y cualesquiera otras que se consideren necesarios para el mejor desarrollo de los intereses comunitarios.
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Aquellas instalaciones y obras cuya implantación pueda influir de forma sustancial en el desarrollo del territorio, como centros productores de energía, embalses, líneas de conducción y distribución y otras análogas.
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Los Planes Generales habrán de definir los sistemas relacionados en los párrafos anteriores con la precisión suficiente para poder permitir un adecuado desarrollo del planeamiento en Planes Parciales o Especiales.
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Los equipamientos a que se refieren los apartados 1.c) y 1.d) se fijarán en función de las necesidades del conjunto de la población a la que han de servir, sin perjuicio de las dotaciones propias de los Planes parciales, debiendo quedar garantizada en el Plan general la obtención del sistema general de espacios libres y equipamiento comunitario, cualesquiera que sean las características de las unidades de planeamiento que se propongan».
En fin, a la vista de los ejemplos que los artículos transcritos proponen conviene precisar que las dotaciones públicas integrarían el grupo de las llamadas obras públicas artificiales, entendiendo por tales aquellas cuya ejecución culmina con la creación de una realidad infraestructural anteriormente inexistente en el medio natural5. No puede negarse que el tipo de elementos mencionados repercute directa o indirectamente en el desarrollo de social y económico de la sociedad. Sólo algunos casos podrían plantear ciertas dudas, por ejemplo, las zonas verdes o jardines públicos, que cabría considerar encuentran mejor hueco en el seno de las obras públicas realizadas sobre un medio natural y no concluyen con la obtención de infraestructura alguna. Sin embargo, entiendo que esta opción debe descartarse pues en el ámbito urbanístico la pretensión de construir ciudad hace que estos espacios (verdes), aun naturales, estén configurados a modo y por medio de infraestructuras artificiales.
No obstante, ya se ha dejado entrever, hoy en día son las CC.AA. las que amparándose en el ofrecimiento constitucional contenido en el artículo 148.1.3ª tienen asumidas las competencias en materia de urbanismo. El análisis de la legislación autonómica que en ejercicio de las competencias que encierra este hecho se ha dictado, corrobora que, en...
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