Cuestión de constitucionalidad sobre las disposiciones legales vigentes en materia urbanística en Cataluña
| Autor | Tribunal Constitucional |
| Cargo | Última sentencia del Tribunal Constitucional |
TC Pleno S. 5 Jul. 2001 - Ponente: Sr. Jiménez Sánchez
AUTONOMIA PROVINCIAL Y MUNICIPAL.--Materia urbanística.--Previsión normativa lesiva de la autonomía local.--Control excesivo por parte de la Administración autonómica.--Inconstitucionalidad.
En la medida en que el art. 15 DLeg. 1/1990 de 12 Jul. CA Cataluña (TR de la legislación vigente en materia urbanística) (LA LEY-LEG. 4083/1000) añade u omite elementos relevantes respecto de los apuntados en el art. 137 CE en la cual se reflejan las exigencias del canon de constitucionalidad, y que esta diferencia supone un mayor o más intenso control por parte de la Administración autonómica y una correlativa merma de la autonomía local, se ha de afirmar que el artículo cuestionado por el TSJ de Cataluña es contrario a la autonomía local --arts. 137 y 140 CE--. Siendo dicha norma lesiva de la autonomía local, también lo es, por conexión, el precepto del que trae causa, es decir, el art. 218 TR LS, según el cual: «si algún Ayuntamiento incumpliere gravemente las obligaciones que derivan de esta Ley o del planeamiento urbanístico vigente, o actuare en general con notoria negligencia, el Ministerio de la Gobernación, a propuesta del de la vivienda, podrá designar un gerente o transferir las necesarias atribuciones de la Corporación Municipal a la Comisión Provincial de Urbanismo, que las ejercerá mediante una comisión especial en la que tendrá representación el Ayuntamiento». En efecto, la Sala promotora de la cuestión de inconstitucionalidad imputaba a ambos la misma vulneración de la autonomía local, de modo que si el art. 15 DLeg. 1/1990 es contrario a la autonomía local constitucionalmente garantizada, a idéntica conclusión se ha de llegar respecto del precepto que refundía, es decir, el art. 218 TR LS.
Participación municipal en la elaboración y aprobación de normas urbanísticas.--Interpretación del art. 47 DLeg. 1/1990 a favor de su constitucionalidad.
Del tenor literal del art. 47 DLeg. 1/1990 de 12 Jul. CA Cataluña (TR de la legislación vigente en materia urbanística) (LA LEY-LEG. 4083/1000) no cabe concluir que queda vedada toda participación de los municipios afectados en la iniciativa del proceso de elaboración y aprobación del Plan, ni tampoco que la posición que les asignaba el TR LS se haya visto alterada o menoscabada. En efecto, el DLeg. 1/1990 deja abierta la posibilidad de que los municipios tengan en la refundición de 1990 la misma participación que bajo el TR LS: primero, porque el art. 47 citado no lo excluye, y, segundo, porque, del resto de las previsiones sobre la elaboración de Planes urbanísticos es posible extraer la posición subsidiaria de la Administración Autonómica contemplada en el TRLS. El art. 46 del propio DLeg. 1/1990, en la medida en que establece que los Planes Municipales serán formulados por los Ayuntamientos, permite, sin demasiada dificultad, interpretar que el precepto que se somete a enjuiciamiento se remite implícitamente a la iniciativa municipal para el acuerdo sobre los Planes de Conjunto, y que, por consiguiente, sólo a falta de dicha confluencia de voluntades de los entes locales afectados puede la Comunidad Autónoma activar la competencia que para este tipo de Planes le atribuye el art. 47 DLeg. 1/1990. Es éste un dato de la máxima importancia, puesto que la iniciativa local o la primera elaboración del instrumento de planeamiento son actuaciones en principio cabalmente enraizables en la autonomía local. Existen pues argumentos que permiten afirmar que en el proceso de elaboración y aprobación por la Administración Autonómica Catalana de los Planes de Conjunto son los municipios --aquél o aquéllos cuyas necesidades urbanísticas necesitan del Plan y los demás municipios afectados-- quienes tienen, en la fase inicial, la disponibilidad o la decisión acerca de dichos Planes, y que únicamente en defecto de acuerdo entre ellos puede la Comunidad Autónoma llevar a la práctica la competencia aprobatoria que le atribuye el precepto cuestionado. Sólo conforme a esta interpretación resulta constitucional el art. 47 DLeg. 1/1990 impugnado.
Expropiación extramuros.--Facultad municipal vulneradora de la autonomía local.
La «expropiación extramuros» --esto es, aquella intervención expropiatoria de un municipio en el término de un segundo municipio-- resulta para el municipio en cuyo término otro ente local ejerce dicha potestad un asunto que le atañe. A pesar de ello, el art. 91.2 TR LS no contempla ningún tipo de presencia en el procedimiento expropiatorio del municipio en cuyo término se realiza la expropiación. No se prevén cauces para que, en concreto, pueda oponerse a ella y defender sus intereses en el caso de que éstos sean contrarios a la expropiación contemplada, ni se establece un mecanismo procedimental --lo que se conoce como procedimiento conjunto-- que le dé participación alguna en las actuaciones expropiatorias. En efecto, el art. 91.2 TRLS no menciona esta posibilidad, y no regula ningún trámite de información, audiencia o alegaciones en el cual el municipio a cuyo término afecta la expropiación pueda comparecer para hacer valer sus intereses. Luego el precepto parece admitir que dicha expropiación se produzca sin que tal ente local tenga siquiera conocimiento de ella, permitiendo de esta manera la adopción sin su participación de decisiones que pueden afectarle significativamente. De lo dicho se deduce que, según está regulada tal facultad en el art. 91.2 TRLS, autorizar a un Ayuntamiento a ejercitar sus potestades fuera de su ámbito natural, el término municipal propio, no tiene en principio cabida dentro del vigente sistema de autonomía local --arts. 137 y 140 CE y arts. 3.1, 4.1 y 12 L 7/1985 de 2 Abr. (bases del régimen local)--. En definitiva, la facultad expropiatoria prevista en el art. 91.2 TR LS no respeta la autonomía local de los Municipios incluidos en el Plan de Conjunto y potencialmente afectados por dicha expropiación. Ello conduce a estimar la cuestión de constitucionalidad planteada. Constatada así la inconstitucionalidad y derogación del art. 91.2 TRLS, por relación necesaria de conexión se debe concluir que el gobierno catalán no incurrió en ultra vires al no incluir dicha norma en la refundición y, en concreto, en el art. 133 DLeg. 1/1990 de 12 Jul. CA Cataluña (TR de la legislación vigente en materia urbanística) (LA LEY-LEG. 4083/1000).
Normas aplicadas: arts. 137 y 140 CE; arts. 15, 46, 47 y 133 DLeg. 1/1990 de 12 Jul.
CA Cataluña (TR de la legislación vigente en materia urbanística); arts. 3.1, 4.1 y 12 L 7/1985 de 2 Abr. (bases del régimen local); arts. 91.2 y 218 TR LS.
El Pleno del TC, compuesto por los Sres. Cruz Villalón, De Mendizábal Allende, González Campos, Jiménez de Parga y Cabrera, Vives Antón, García Manzano, Cachón Villar, Garrido Falla, Conde Martín de Hijas, Jiménez Sánchez y la Sra. Casas Baamonde, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2140/1993, promovida por la Secc. 3.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ Cataluña respecto de los arts. 15, 25.2 b), 47, 50 y 133 del DLeg. 1/1990, de 12 Jul., por el cual aprobó el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en esta Comunidad Autónoma en materia urbanística, así como, por estar relacionados con ellos, respecto de los arts. 91.2 y 218 del RD 1346/1976, de 9 Abr., por el cual se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS de 1976). Han intervenido el abogado del Estado, el Fiscal General del Estado, el Parlamento de Cataluña y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado Sr. Jiménez Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
(. . .)
Fundamentos jurídicos
Primero: En este proceso constitucional la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ Cataluña cuestiona la constitucionalidad de diversos artículos del DLeg. 1/1990, de 12 Jul., dictado por la Generalidad de Cataluña, que aprobó el Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística, por considerar, o bien que incurrieron en un exceso en relación con la ley de delegación (L 12/1990, de 5 Jul., del Parlamento Catalán), o bien que vulneraron la autonomía local. Se trata de los arts. 15, 25.2 b), 47, 50 y 133 de dicho DLeg. 1/1990. La duda de constitucionalidad alcanza asimismo a dos preceptos de uno de los textos legales que fueron objeto de la refundición en 1990, en concreto a los arts. 91.2 y 218 del TRLS de 1976. Así pues la presente cuestión tiene por objeto normas estatales y autonómicas y también normas preconstitucionales y postconstitucionales, lo cual impondrá la necesidad de realizar diversas precisiones en el curso de su enjuiciamiento.
Para una mayor claridad expositiva cabe agrupar en tres bloques las objeciones de constitucionalidad que la Sala del TSJ Cataluña manifestó en el auto de planteamiento de la cuestión.
En primer lugar, el órgano jurisdiccional imputa al art. 15 del DLeg. 1/1990 la vulneración de la autonomía local, inconstitucionalidad que se extendería asimismo al art. 218 TRLS de 1976, en tanto que norma objeto de la refundición operada y que representa el antecedente lógico e inmediato del texto resultante de ella.
En segundo lugar la Sala contempla, en relación con varios preceptos, la posibilidad de la existencia de una doble vulneración constitucional: exceso en el ejercicio de la delegación (art. 82 de la CE), vicio también denominado ultra vires, y menoscabo de la autonomía local constitucionalmente garantizada (autonomía que se residencia sólo en el art. 137 CE, sin mención alguna del art. 140 CE). Acerca de ello es importante poner de manifiesto, desde este mismo momento, que de la no siempre clara redacción del auto de planteamiento parece deducirse que respecto de estos tres preceptos la Sala argumenta de manera distinta. Para uno de ellos, el art. 47 del DLeg...
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