El régimen del suelo y el urbanismo como condicionante del precio de la vivienda: el ejemplo de la Comunidad de Madrid
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 259-272 |
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En general la sociedad no percibe los problemas jurídico-urbanísticos más que a través de la relación directa con las cuestiones cotidianas, siendo la más recurrente el exponencial aumento de los precios de la vivienda en todo el país y especialmente en algunas Comunidades Autónomas, singularmente la de Madrid.
El objetivo, en su conjunto, del derecho urbanístico debe ser no sólo facilitar el proceso transformador del suelo, sino especialmente articular las medidas necesarias para establecer unas contenciones en el mercado inmobiliario, para lo cual debemos de realizar un previo estudio de las circunstancias que estructuralmente generan el problema.
A la hora de abordar un estudio de la problemática urbanística en la Comunidad de Madrid debemos, con carácter previo, realizar un breve excurso histórico sobre la situación, con el fin de comprender la situación jurídica y real del problema de la vivienda.
El artículo 47 de la Constitución marca el derecho de acceso a una vivienda digna de todos los españoles como principio rector de la política y actuación de todas las Administraciones públicas.
Ese mandato constitucional es complementado en la Carta Magna con una disposición jurídica vinculante "La Comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos que fomentará la lucha contra la especulación".
Este supuesto es el que ha orientado todas las legislaciones desde la primera Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, un fuerte prisma intervensionista en el que la regulación del urbanismo y crecimiento de las poblaciones se hace mediante la remisión al plan, el planeamiento urbanístico en cascada (plan territorial, plan general, plan parcial, etc.).
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Este modelo del planeamiento fuertemente vinculado en su momento -(año 1956)- al fenómeno del Welfare State por influencia del laborismo británico (Town and country planning act) y de la planificación francesa de los años 50274, ha triunfado claramente en el pensamiento urbanístico español y de la Europa occidental, por lo que sería fuertemente criticado cualquier modelo alternativo e incluso la legislación más liberalizadora del PP (Reales Decretos Leyes 5/1996 y 4/2000), han mantenido una remisión al planeamiento.
Dentro de ese modelo de crecimiento urbano controlado, a través de planes (esto es previsiones de futuro) se han establecido los diversos supuestos de las opciones que han surgido de las urnas.
Así, el mandato de participación de la comunidad en las plusvalías que generase la acción urbanística de los Entes públicos, se cumplimentó en la Ley del Suelo de 1976 en la obligación de ceder por parte de los propietarios en los suelos reclasificados como urbanizables, además del suelo necesario para viales, parques públicos, etc., de un 10% del aprovechamiento resultante.
La ley socialista 8/1990 y el TR 1/1992, ahondaron en el intervencionismo, aumentando las cesiones al 15%, e incluso estableciendo ese deber para los suelos urbanos consolidados (solares) que ya habrían cedido cuando ese suelo se transformó.
Esa innovación de la Ley 8/1990 (mucho más extensa y con medidas más intervencionistas) abrió la caja de Pandora de las Comunidades Autónomas, puesto que fue la primera ley urbanística estatal tras la asunción de competencias exclusivas por los estatutos de las Comunidades Autónomas, lo cual produjo su impugnación ante el Tribunal Constitucional y la STC 61/1997, de 20 de marzo, que anuló más de 200 artículos del TR 1/1992 de la Ley del Suelo.
La situación con la que en junio de 1996 se encontró el Gobierno del PP a nivel nacional, en lo referido al suelo, estaba condicionada por el citado TR de 1992, pero fue anterior a la decisión del Tribunal Constitucional.
Partiendo de la situación en junio de 1996 y de diversos informes del Tribunal de defensa de la competencia, se aprobó el Real Decreto Ley 5/1996 sobre medidas liberalizadoras en materia de suelo y colegios profesionales, (luego Ley 7/1997), dicho RD Ley atribuyó las competencias en materia de aprobación inicial de instrumentos de planeamiento de desarrollo (planes parciales, especiales, estudio de detalle) a la Alcaldía, con la lógica agilización y modificó la Ley estatal de 1992, suprimiendo las cesiones obligatorias a la administración en suelo urbano consolidado y sobre todo estableciendo una nueva clasificación de los tipos de suelo al suprimir la distinción entre urbanizable programado y no programado y estableciendo una inversión en el tratamiento del suelo no urbanizable (rústico), puesto que se considera que sólo aquel que se considere a proteger quedaríaPage 261 excluido del proceso urbanizador, siendo el resto de los suelos no urbanos de carácter urbanizable.
Tras la sentencia del constitucional de 1997 el Estado adaptó su legislación a dicha doctrina y a la política liberalizadora instaurada desde 1996, pero con escasa capacidad de innovación dada la situación parlamentaria del período 1996/2000.
Producto de dicha situación es la actual Ley 6/1998, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, que fue modificada por el RD Ley 4/2000 que acentuó la liberalización al considerar como no urbanizable aquel suelo que estuviera expresamente protegido por normas de carácter tasado (medioambiental, arqueológico, paisajístico, etc.) y posteriormente por la anteriormente comentada ley 10/2003, que volvió a posibilitar la existencia de suelo no urbanizable "común", cuyas determinaciones no han sido transpuestas por la legislación madrileña. Dicha Ley y Decreto Ley, pese a ser recurridos al Tribunal Constitucional, han superado dicho proceso sin prácticas dificultades.
Por tanto, el marco actual del urbanismo estatal se reduce conforme a la STC 61/ 1997 a la regulación del Estatuto de la Propiedad Inmobiliaria (clases de suelo y deberes de los propietarios con carácter básico en cada una de ellas sin perjuicio de que se aumenten por la legislación autonómica), régimen jurídico de las Administraciones Urbanísticas (relaciones con Registro de la Propiedad, Órganos competentes en vía municipal para aprobación de actos, responsabilidad patrimonial, etc.), y expropiación forzosa con sus respectivas valoraciones, referido al procedimiento expropiatorio, pero pudiendo las Comunidades Autónomas establecer causas expropiandi propias y pudiendo asimismo constituir órganos específicos para la revisión de precios, como ha hecho la Comunidad de Madrid en el caso del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa.
La legislación urbanística en su conjunto queda en manos de las Comunidades Autónomas, siendo éstas las que fijen los procedimientos de transformación del suelo, los requisitos, etc.
La Comunidad de Madrid con anterioridad a la Sentencia del Constitucional, aprobó (por unanimidad de sus grupos) la Ley 9/1995, de 28 de marzo, sobre Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, que en 118 artículos, establecía modulaciones propias al sistema entonces vigente estatal (Ley de 1992). Conforme dicha legislación se introdujeron algunas medidas interesantes (la figura de los convenios, el silencio positivo en las licencias, etc.), pero con carácter general se reprodujeron modelos burocráticos e intervensionistas (patrimonios públicos de suelo, cesiones, etc.).
La principal característica de dicha legislación fue la reivindicación de la vivienda protegida, puesto que se dispuso una obligación para el 50% de los nuevos terrenos urbanizables de cada municipio con dicho destino.
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Tras la STC 61/1997, y ya con el Gobierno del PP en la Comunidad se promulgó la Ley 20/1997, que adaptó la legislación de Madrid al ámbito de ésta y al RD Ley 5/1996, pero asumiendo la filosofía estatal de 1992, (cesiones obligatorias, etc.) y con respecto a las medidas liberalizadoras, simplemente considerando la cesión obligatoria establecida en 1996 en el 10% frente al 15% de la Ley de 1992, como terrenos ya urbanizados, con lo cual el promotor corría con dichos gastos de urbanización, quedando la reducción en lo comido por lo servido por las presiones municipales.
Una vez sentado el marco estatal con la Ley 6/1998 y el RD Ley 4/2000, se produce la aprobación de la Ley 9/2001, de 17 de julio del Suelo de la Comunidad de Madrid, que pretendió respetando el marco estatal, establecer el modelo urbanístico de la legislación sobre suelo y urbanismo en la Comunidad de Madrid. Dicha Ley criticada fuertemente por la izquierda, que pese al cambio considerable en la tramitación parlamentaria para alcanzar el consenso, fue votada en contra por IU y PSOE, pretendió ser una ley omnicompresiva del urbanismo madrileño.
Sus objetivos eran el agilizar los procedimientos, fomentar la vivienda social y protegida, luchar contra la especulación, coordinar las actuaciones urbanísticas con las medioambientales, establecer una función urbanística propia de la Comunidad de Madrid, etc. Pese a los objetivos loables de la Ley, la norma fue contestada fuertemente, tanto desde posiciones liberales y empresariales (Asprima), doctrinales y por parte de las fuerzas políticas de oposición y los Ayuntamientos.
Las principales novedades de la Ley fueron: El fomento de la vivienda protegida al establecer la obligatoriedad de dedicar como mínimo en cada unidad de ejecución (y no como antes, en la totalidad del Municipio, lo cual podía generar diferencias entre diversos ámbitos), un 45% de la superficie a vivienda protegida, pudiendo los Ayuntamientos aumentar ese porcentaje hasta el 55%.
Por otra parte se suprimió el mecanismo de la subasta como formula de enajenación de los suelos públicos, pretendiendo reducir la espiral de precios, pero debemos...
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