La necesidad de un libro blanco
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El marco de referencia del Libro Blanco (LB) es un contexto preparatorio para el diseño de políticas que plantea el siguiente esquema:
Gráfico 1.1. Esquema para el diseño de Políticas Públicas de Juventud.
Fuente: Elaboración propia.
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El supuesto básico del LB es que la existencia de políticas nacionales de juventud optimizadas incluiría positivamente en la situación de exclusión social de gran parte de los jóvenes.
El marco de referencia del LB plantea un conjunto de desafíos en áreas sectoriales tradicionales y en áreas que podrían denominarse innovadoras y transversales, situando a ambas en un mismo nivel.
En consecuencia, la promesa básica es potenciar u optimizar las capacidades de acción de los países para influir indirecta pero positivamente en la situación, definida como crisis, de un grupo social (los jóvenes), considerado estratégico en virtud de su peso demográfico y por sus potencialidades para el desarrollo. De ese modo, el foco de intervención del LB es, a nivel del diseño, el de los ámbitos o agentes institucionales nacionales a través de los cuales los gobiernos actuarían directamente frente a la juventud.
Es necesario hacer un dimensionamiento de las realizaciones del LB, con base en un ejercicio que combine la percepción del OIJ sobre el nivel de logro o realización de los componentes, con una evaluación cuantitativa que monitoree los avances.
Como se ha aludido anteriormente, se evidencia el surgimiento o fortalecimiento de una institucionalidad especial, una creciente inquietud por contar con marcos normativos o legales que incluyan la categoría «juventud», y un dispositivo de ofertas programáticas más o menos diverso e inscrito dentro de los desafíos y líneas temáticas de acción señalados por el marco de referencia del LB.
Incluyendo las respuestas vinculadas con consultas realizadas por el OIJ, los países han avanzado durante los últimos años en la real configuración de acciones institucionales y programáticas. Es decir, la tendencia a la construcción de políticas nacionales de juventud tiende a concretarse en numerosos países de la región.
De este modo, podría pensarse que la lógica del Libro Blanco de políticas de juventud puede influir en la construcción de las políticas nacionales de juventud. Sin embargo, la mayor parte de los reportes recibidos desde los países evidencian la necesidad de establecer un marco de acción general para el ámbito oficial, en la sintonía de la formulación del LB para influir en el circuito nacional más amplio de juventud.
En general, todos los países han suscrito pactos y tratados internacionales, además de referir una más menos nutrida lista de normativas internas que estiman relacionada con los derechos y la protección de los jóvenes. Sin embargo la regla es que tanto los Trata-
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dos Internacionales como las normativas internas afecten indirectamente a la juventud propiamente tal. De hecho, en la totalidad de los casos nacionales la juventud no es una categoría jurídica. Existen regulaciones que van dirigidas a la niñez, la adolescencia, las mujeres, la población en general, los menores o los mayores de edad, o bien incluyen a la población joven en implícitos como la denominación «estudiantes», «escolares» o «trabajadores» No es poco frecuente encontrar citadas como normativas que tienen que ver con la juventud a regulaciones de prácticas o fenómenos, algunos negativos (como el tráfico y consumo de drogas) y otros positivos (como la práctica y fomento del deporte), donde el supuesto implícito es que ellos afectan o son protagonizados, de manera preferente, por los jóvenes.
El avance en esta materia se encuentra fuertemente marcado por las modificaciones o esfuerzos de cambio en el ámbito de la mayoría de edad para acceder a derechos políticos, por los proyectos para dictar normativas claras en materia de imputabilidad penal y por facultar que algún organismo público sea creado o se haga cargo de manera especial y oficial de la temática juvenil.
También ha empezado a destacar en este campo, especialmente desde 2008, la referencia de varios países a su adhesión y participación en la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes. También es positiva la existencia de Leyes de Juventud en algunos países, y la voluntad de varios otros para impulsar procesos legislativos en esa misma dirección.
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La conclusión final en este punto, es que la tónica de la región es la dispersión legislativa en materias de juventud y la persistencia en la ausencia de este concepto como categoría jurídica, aunque se observa una creciente conciencia y predisposición hacia la regulación y formalización de los «derechos», en muchos casos a través de normativas y procesos legislativos que incluyen a los y las jóvenes como sujeto efectivo y explícito de tales derechos.
Se puede mantener la idea de que es probable que muchas de las tensiones experimentadas por los casos más avanzados de institucionalidad pública estén siendo vividas o vayan a serlo pronto en aquellos países donde se está iniciando la consolidación de instituciones especialmente dirigidas al tema juvenil. Entre estas tensiones destacan la escasa capacidad de influencia real en el trabajo sectorial del Estado, el aislamiento temático, la contradicción interna o «esquizofrenia del rol» (¿Ejecutar o coordinar? ¿Asesorar al Ejecutivo o representar a los jóvenes? ¿Ser un ente técnico o uno político?), entre otras.
De cualquier modo, la diversidad institucional de la región en esta materia se encuentra dada principalmente por estos extremos:
- Organismos específicos y especiales encargados de la temática, cuyo problema eje es la capacidad y reconocimiento, cuando ese es el propósito, para coordinar los esfuerzos del conjunto del Estado en materia de juventud.
- Organismos encargados oficialmente del tema, dependientes de una institución mayor, jerárquicamente equivalentes a otras instancias dependientes de la misma institución y cuyo problema principal radica en que asume el tema juventud junto a otras funciones propias de su naturaleza institucional, donde lo juvenil se desperfila frente a las demás tareas, o bien tiende a absorberlas.
- Situaciones en las cuales las diversas instancias ejecutoras de acciones son la institucionalidad de la política de juventud, sin una clara unidad rectora.
Independientemente de las diversas fórmulas o modelos existentes en la región y sus diferentes y a veces desiguales niveles de desarrollo, los problemas que enfrenta la institucionalidad pública de juventud pasan por su capacidad institucional para combinar el impulso al desarrollo de intervenciones legislativas, programáticas y comunicacionales, en dos vertientes de gestión: la sectorial y la temática, que implica la realización de coordinaciones interinstitucionales y el desarrollo, al interior de los sectores, de iniciativas especiales y específicamente dirigidas a este colectivo social.
Esta necesidad reclama legitimidad social, prestigio técnico, fortaleza pública y un buen posicionamiento institucional, es decir, un capital simbólico y político que ha resultado de difícil consolidación en la mayor parte de los casos.
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La información disponible demuestra que ha aumentado significativamente la oferta programática para jóvenes. Sin embargo, en conjunto se mantiene vigente la siguiente diversidad de situaciones:
- Coexistencia de ofertas sectoriales y especiales para la juventud.
- Ofertas sectoriales que en algunos casos incluyen especialmente a los jóvenes y en otros los subsumen en la categoría de población en general.
- Desarticulación (en el diseño y/o la implementación) entre las ofertas sectoriales, y entre estas y las especiales.
- Alto nivel de centralización de las ofertas especiales y baja cobertura de las mismas.
- Frecuente redundancia temática y de focalización entre ofertas sectoriales y especiales.
- Correspondencia entre ofertas especiales y ejecución directa por parte de los organismos oficiales de juventud.
- Disparidad de criterios y rangos en la definición del sujeto joven entre las ofertas sectoriales y las especiales.
- Ofertas especiales dirigidas a la juventud en tanto «grupo vulnerable».
Por otra parte, la temática de las ofertas especiales tiende a estandarizarse cada vez más, donde los lineamientos de instancias internacionales relativas a políticas sociales se convierten en un discurso homogéneo en los diferentes países, que conlleva el riesgo de ser abordado mecánicamente sin consideración a las particularidades de los diagnósticos nacionales y locales. De este modo, no sólo se «modelizan» los dispositivos institucionales, sino que también las ofertas de la política pública de juventud.
Por último, la diversidad regional de la oferta programática en juventud presenta situaciones nacionales donde el desarrollo es más bien escaso o débil (éstas son...
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