La Política de Cohesión Europea en dos regiones españolas: configurando las redes de políticas y el capital social
| Autor | Jacint Jordana/Fabiola Mota/Andrea Noferini |
| Páginas | 87-122 |
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Desde su ingreso en la Unión Europea en 1986, la política regional española se ha ido ajustando a la lógica multinivel que caracteriza al proceso europeo de elaboración de políticas públicas. Observamos múltiples niveles de gobierno involucrados en la definición e implementación de las políticas de desarrollo regional, conformando una estructura política compleja que incorpora tanto a actores públicos como no públicos, y que comporta la distribución de importantes cantidades de recursos económicos hacia las regiones menos desarrolladas. En dicho proceso se han generado espacios significativos para que los gobiernos nacionales y sub-nacionales definieran estructuras concretas de elaboración de políticas y procedimientos de planificación.
En este artículo abordamos la elaboración de las políticas regionales basadas en los fondos estructurales europeos, prestando especial atención al proceso de definición y programación correspondiente a los Programas Operativos Regionales (PORs) para el periodo 2007-2013. En particular, estudiamos el papel desempeñado por los diversos actores en su elaboración y las dinámicas efectivas de la participación, más allá de los comités y consejos establecidos formalmente. Nuestro principal objetivo es analizar las redes de actores involucrados en este proceso identificando, por una parte, los vínculos entre los actores relevantes y sus percepciones mutuas; y por otra, las características de los actores relativas al capital social, para discutir como pueden afectar al proceso general de formulación de las políticas.
La investigación empírica se ha realizado en dos comunidades españolas: Galicia y Murcia. Ambas regiones presentan un nivel de desarrollo socioeconómico muy similar (por ejemplo, en términos de su PIB per cápita y del nivel de capital social de la población). Estas semejanzas nos permiten controlar a priori la influencia de este tipo de factores en la emergencia de distintos modelos de elaboración de políticas de desarrollo regional en España, y concentrarnos en las pautas de interacción entre los actores implicados. A pesar de la homogeneidad inherente a los procedimientos de la Política de Cohesión europea, nuestra investigación constata la existencia de mode-los distintos de elaboración de políticas regionales a los cuales corresponden también diferentes estructuras de policy networks.
Los datos utilizados en la investigación proceden de fuentes distintas. En primer lugar, hemos analizados los principales documentos oficiales de los diversos actores institucionales (en sus distintos niveles de gobierno), como el Marco Comunitario de Apoyo (2000-2006), el Marco Estratégico Nacional de Referencia (2007-2013), las Estrategias de Desarrollo Regional, los Programas Operativos o las Evaluaciones Inter-medias de los programas. En segundo lugar, la información ha sido obtenida median-te entrevistas en profundidad y cuestionarios estructurados realizados a los principales actores regionales (funcionarios públicos, miembros de los Comités de Seguimiento de los PORs, representantes de los gobiernos locales, asociaciones em-
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presariales, sindicatos, ONGs, etc.). Estas entrevistas nos proporcionaron la información para el análisis de redes y de las características de capital social de los actores involucrados en las mismas. Los entrevistados fueron identificados de acuerdo con dos criterios: su posición y su reputación en la red de políticas públicas. Puesto que centramos el interés en el proceso de políticas regionales a nivel de comunidad autónoma, descartamos incluir a los actores nacionales en el análisis de redes. Comenzamos la identificación de los actores seleccionando a aquéllos que ocupaban un cargo oficial en el proceso de planificación de la Política de Cohesión 2007-2013 y a aquéllos que, en entrevistas previas a expertos, habían sido identificados como actores relevantes en determinadas áreas de políticas en cada región. Un segundo paso nos llevó a identificar aquellos actores que por su reputación, aunque no tuviesen responsabilidades oficiales, habían tenido un papel relevante en alguna de las fases del proceso de definición de la política. Se prestó también particular atención a las relaciones entre distintas unidades administrativas dentro de la región, y también a las relaciones entre éstas y terceros.
Las comunidades de Galicia y de Murcia comparten una ubicación periférica en el territorio español además de trayectorias históricas de relativo subdesarrollo económico en comparación con la media regional española y, por supuesto, europea. No obstante, y gracias a los patrones de crecimiento económico sostenidos experimentados por la economía española durante las últimas dos décadas, Galicia y Murcia han convergido de manera parcial hacia el promedio regional europeo. En 1986 ambas regiones presentaron niveles de PIB per cápita cercanos al 60% del promedio de los 15 miembros de la UE. Actualmente, Galicia y Murcia han alcanzado respectivamente, el 84,2% y el 87,7% de los niveles de PIB per cápita de los 27 miembros de la UE (Eurostat 2008).
Durante las dos últimas décadas, Galicia y Murcia han experimentado un profundo proceso de reestructuración económica que ha abierto las puertas a la modernización (Alcaide y Alcaide 2003; Serrano 2005). Ha sido especialmente notable la transformación de sus estructuras económicas tradicionales –fuertemente dependiente del sector agrícola– en economías más modernas e industrializadas. Sin embargo, los patrones de crecimiento han seguido diversos recorridos. Murcia, en particular, ha mostrado un rendimiento extraordinariamente alto con tasas de crecimiento anual superiores al promedio español para todo el período 1995-2004. En cambio, Galicia ha crecido de manera más moderada y siempre por debajo de los parámetros nacionales (Figura 1). No obstante, y como resultado del proceso de industrialización, en ambas regiones ha disminuido de manera importante el peso relativo del sector primario mientras que el sector de servicios ha crecido de manera impresionante. De las dos comunidades, Murcia se encuentra más claramente orientada hacia las exportaciones, contando para ello con una potente industria agro-alimentaria (sector que ocupa al 31% de la fuerza de trabajo industrial) que contribuye en una alta proporción a la riqueza regional (Región de Murcia 2004).
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FIGURA 1
Convergencia regional, 1985-2005 (UE-15=100)
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Fuente: Elaboración propia a partir de Piedrafita, Steinberg y Torreblanca (2007).
En el plano político, las dos comunidades han mostrado un grado de estabilidad política similar, contando con gobiernos regionales duraderos que generalmente han repetido más de un mandato. Desde las primeras elecciones regionales, en 1981, la Xunta de Galicia ha estado gobernada durante más de veintiun años por el principal partido conservador español (primero UCD y luego PP). En el 2005, tras catorce años de gobierno ininterrumpido del Partido Popular, llegó al poder una nueva coalición mayoritaria formada por el PSdG-PSOE y el BNG. En Murcia, el escenario político es aún más estable. Desde las primeras elecciones regionales, en 1983, Murcia ha celebrado siete elecciones autonómicas. La primera parte de este período estuvo dominada por sucesivos gobiernos formados por el PSOE y a partir de 1995 por gobiernos del PP. En general, la política regional en Murcia muestra una evolución acorde con la política nacional española (la ausencia de partidos políticos de ámbito exclusivamente regional ha favorecido esta coincidencia), si bien las últimas elecciones regionales de 2007 reforzaron la posición de gobierno del Partido Popular a pesar del la presencia del PSOE en el gobierno central.
Cuando España ingresó en la CE, tanto Galicia como Murcia eran elegibles para recibir fondos estructurales como regiones de Objetivo 1. Desde entonces, ambas regiones han experimentado, y ya han completado, tres períodos financieros (1989-1993; 1994-1999; 2000-2006). Bajo la nueva regulación para el período 2007-2013, Murcia superó (estadísticamente) el umbral del 75% de PBI per cápita y es una región con una reducción progresiva dentro del Objetivo de Convergencia (Phasing-Out). Por el contrario, Galicia todavía permanecía como una región elegible para este Objetivo.
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En Murcia, la Política de Cohesión es generalmente contemplada como uno de los principales factores explicativos del crecimiento económico. Durante el período 1989-2006, y estando clasificada como una de las regiones menos favorecida, la Región de Murcia recibió alrededor de 3.000 millones de euros a través de los fondos estructurales. Los flujos financieros europeos fueron destinados básicamente a dos objetivos: infraestructura de transporte y modernización del sector agrícola. Respecto al primero, si antes del ingreso en la UE Murcia no disponía de ninguna...
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