Las medidas de intervención en las bajas densidades del Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano

Autor:Aina Salom Parets
Páginas:468-480
RESUMEN

1. Algunas consideraciones previas - 2. Las Directrices de Ordenación del Territorio: marco referencial flexible a desarrollar por los planes territoriales parciales - 3. Estudio de la fórmula propuesta en las Directrices de Ordenación del Territorio: marco referencial flexible a desarrollar por los planes territoriales parciales

 
ÍNDICE
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1. Algunas consideraciones previas

En el ámbito de la provincia de Vizcaya, en el año 1946, ya tuvo lugar la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y su comarca. La utilización práctica de este Plan, pese a poseer todas las características de un instrumento territorial, fue la de un plan urbanístico, en cuanto que, por un lado, definía una estructura general para su posterior desarrollo mediante planes parciales y, de otro, daba una zonificación técnica clara de planeamiento municipal931. Posteriormente, la experiencia territorial en Vizcaya se articuló por medio de los planes comarcales. Se trató de un planeamiento promovido por la Diputación con insuficiente intervención de los ayuntamientos, que se limitaron a la formulación de alegaciones en los períodos de exposición pública932. Para el caso de Bilbao, en 1964, se aprobó un nuevo instrumento, el Plan General de Ordenación Urbana y su comarca, que continúa con la tendencia de fuerte desarrollo ya iniciada con el Plan de 1946. Dentro de una óptica netamente expansionista933.

Sin perjuicio de estas experiencias, tal y como ya he expuesto en el título I, con la LS/56 ya se prevé la articulación del planeamiento territorial y de los planes de ordenación supramunicipales. Sin embargo, en la C. A. del País Vasco, al igual que sucede en otros territorios autonómicos, la ordenación del territorio no arranca hasta principios de los años 80, una vez que se le transfieren las

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competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio. A modo de apunte, se señala que a partir de los años 60, especialmente en Guipúzcoa, se generan gran cantidad de planes generales y parciales elaborados con poco rigor y que han permitido la industrialización y la implantación de residencias en suelos de baja calidad de vida y sin condiciones de aptitud urbana. Es el precedente de la imagen vigente de dispersión, existente en la mayor parte de las ciudades y municipios del País Vasco934.

No será hasta el inicio de la década de los 80 cuando se considera necesario contar con un planeamiento estrictamente territorial. No obstante, en dicha
C. A., no se verá el resultado del ejercicio de la competencia exclusiva que tiene atribuida en materia de ordenación del territorio hasta la aprobación, el día 31 de mayo de 1990, de la primera Ley 4/1990, de Ordenación del Territorio del País Vasco (en adelante, LOT). El referido texto legal, para dar cumplimiento a sus distintos fines, crea tres instrumentos: las directrices de ordenación territorial, los planes territoriales parciales y los planes territoriales sectoriales. Así, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 10 de la LOT, en 1990 se elabora el Avance de las Directrices de Ordenación del Territorio, cuya aprobación definitiva tendrá lugar en 1997.

2. Las directrices de ordenación del territorio: marco referencial flexible a desarrollar por los planes territoriales parciales

La LOT configura a las Directrices de Ordenación del Territorio (en adelante, DOT) como «el instrumento matriz de la política que ha de constituir el marco general de referencia para la formulación de los restantes instrumentos de ordenación territoriales y urbanos935». El documento de las DOT parte de la constatación de la densidad que soporta el medio físico vasco, fruto de la concentración de actividades y personas. Se pone de relieve el fuerte impacto que ha tenido la industrialización en la desaparición de recursos no renovables así como las consecuencias negativas que han supuesto los usos intensivos del suelo936. Las DOT se conciben como un esquema de planeamiento abierto con un

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carácter, por lo general, no vinculante. Se trata de que sean flexibles ante las circunstancias cambiantes del momento cometiendo, en mi opinión, el error de que no se preocuparon por desarrollar un conjunto de directrices que pusiera fin a las incontroladas y continuas intervenciones sobre un medio físico casi agotado por el gran desarrollo urbanístico y, sobre todo, industrial937.

En este marco autonómico, la pregunta que hay que plantearse es la siguiente:

¿Por qué ha proliferado el fenómeno de la dispersión de la ciudad, las urbanizaciones de baja densidad, la extensión del fenómeno urbano de modo lineal y poco densa? La respuesta se encuentra, primero, en la falta de planificación territorial durante los años en los que no había DOT. Y, posteriormente, cuando se aprueban, resulta que se trata de un documento demasiado flexible y que, en definitiva, no vincula en casi nada938. Esto se plasma en las propias DOT, en el marco del punto 2, capítulo 4, (donde se establecen los principales retos de la ordenación del territorio). En este sentido, se declara como lema más adecuado, que debería iluminar a las DOT, el siguiente: «la máxima flexibilidad que sea posible y el máximo control que sea necesario939».

A mi juicio, entiendo que la flexibilidad no debe ser el punto de partida en una ordenación del territorio que pretende controlar los crecimientos urbanos que pueden ocasionar el agotamiento del suelo (superación de su capacidad de carga). Lo necesario, en este marco, era establecer una norma territorial con planteamientos vinculantes. Por tanto, con las DOT aún vigentes es imposible corregir los excesos provenientes de los fenómenos de baja densidad ya mencionados. En efecto, lo que ha sucedido es que se ha fomentado la suburbanización y no se ha procedido a una asignación vinculante y eficaz en materia de densidades residenciales.

Como ya he indicado, en la actualidad, la realidad territorial de esta C. A., es la de un territorio fuertemente urbanizado y artificializado, con un deterioro creciente de los espacios rurales y del medio físico y natural. «Los pequeños

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municipios rurales han conocido incrementos poblacionales espectaculares como consecuencia del saldo migratorio positivo, mientras que los mayores centros urbanos-industriales pierden población, lo cual, a grandes rasgos, se puede asimilar a una dinámica geográfica propia de la contraurbanización. Además las comarcas colindantes con las capitales de provincia son las que han conocido los incrementos de población más elevados, en contraste con otras comarcas de carácter más periférico que pierden población940».

Desde los distintos sectores: sociólogos, geógrafos, arquitectos, especialistas y conocedores de este contexto autonómico, se pone énfasis en la necesaria modificación de las DOT. Ello tiene un interés máximo pues el vigente PTP de Bilbao podría verse alterado como consecuencia del proceso de adaptación a la nueva ordenación marco941.

En lo que atañe al fenómeno de la baja densidad, entiendo que las futuras DOT deberán hacer frente a este problema de manera más efectiva. No pueden limitarse únicamente a realizar una declaración de intenciones y buenas pala-bras. En mi opinión, procede la incorporación de criterios, parámetros, estándares más exigentes y conformes con la capacidad de acogida del territorio vasco; de manera que se establezca un mínimo común denominador en las cuestiones más relevantes. Entre estas últimas, destacaría la fijación de los instrumentos adecuados para la contención del crecimiento urbano942.

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3. Estudio de la fórmula propuesta en las directrices de ordenación de territorio para la cuantificación municipal del número de viviendas a ofrecer

A lo largo del presente trabajo se reitera la idea relativa a que las normas territoriales y urbanísticas requieren, para una interpretación eficiente, de una visión multidisciplinar. En este sentido, en el País Vasco, la cuantificación de la vivienda se debía abordar con una nueva propuesta metodológica dirigida a corregir los problemas de desarrollo urbanístico municipal insostenible. En efecto, se consideró que el nuevo suelo residencial a ofertar por los municipios no se podía limitar al cálculo de las necesidades estrictas o a la identificación de la demanda efectiva dado que en esta situación los mecanismos del mercado inmobiliario no funcionan como sistema eficiente de asignación de recursos943.

Por ello, en las DOT se establece la fórmula mencionada como el mecanismo idóneo para conseguir un número de viviendas más eficaz. Se trata de que la cuantificación de las viviendas se realice por medio de unos criterios con los que se fije un valor que permita satisfacer las necesidades de la sociedad. En este sentido, los límites impuestos por las DOT, aUn con carácter provisional, ya marcan las pautas que se deberán seguir en el cálculo de las viviendas de manera que, si se superan los parámetros establecidos, esto daría lugar a una oferta inadecuada para la demanda real de viviendas.

3.1. Planteamiento

El artículo 6, apartado 7º, de la LOT establece que las DOT, entre sus deter-minaciones, deberán cuantificar la necesidad de viviendas en las diferentes

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áreas o zonas del territorio. En esta línea, el artículo 7 del Decreto 28/1997, de 11 de febrero, por el que se aprueban las DOT del País Vasco, prevé la cuantificación residencial en el planeamiento municipal del siguiente modo:

1. Hasta la aprobación de los Planes Territoriales Parciales, el planeamiento municipal utilizará para la cuantificación de la capacidad residencial, los criterios indicadores y coeficientes que figuran en el anexo I del documento de las Directrices.

2. Igualmente, con el carácter transitorio citado en el apartado anterior, en municipios de escasa entidad poblacional y con una estructura urbana polinuclear o...

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