El asesoramiento científico a los responsables políticos: el caso de Estados Unidos

Asunto: Los responsables de la toma de decisiones han de basarse en consideraciones científicas o tecnológicas que suelen ser políticamente explosivas.

Relevancia: Los legisladores deberían tener un acceso eficaz a la mejor información, los mejores conocimientos y el mejor asesoramiento posible en cuestiones de ciencia y tecnología, que suelen ser vitales para el futuro de sus países y, sin duda, para el futuro de la humanidad.

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Los terribles ataques del 11 de septiembre de 2001 contra el World Trade Center de Nueva York y contra el Pentágono, en las afueras de Washington, DC, demuestran cómo los productos de la ciencia y la tecnología (CyT) occidentales -los aviones a reacción y la aviónica- se pueden emplear para asaltar las fortalezas del poder económico y militar de Norteamérica. En el momento de escribir este artículo, a mediados de octubre, Estados Unidos está respondiendo con misiles de crucero y bombas guiadas por láser dirigidas al Afganistán de los talibanes, y con una lluvia de paquetes con alimentos para el pueblo afgano.

Está claro que las consecuencias del 11 de septiembre para los responsables políticos de EE.UU. en cuestiones económicas, internacionales y militares son graves y de amplio alcance.

Las agencias de espionaje y las fuerzas de seguridad del estado, por ejemplo, han sido objeto de crítica por su fracaso en descubrir a los terroristas de septiembre, que es obvio que no eran tecnológicamente analfabetos.

En Washington, DC, el líder de la mayoría del Senado de Estados Unidos, Tom Daschle (demócrata por Dakota del Sur) recibió un sobre que portaba carbunco, mientras que en Florida y en Nueva York, el carbunco iba destinado aparentemente a periodistas influyentes de periódicos y televisión, uno de los cuales, Judith Miller, es coautora, junto con sus colegas del New York Times, Stephen Engelberg y William Broad, de un nuevo libro, Germs: Biological weapons and America¿s Secrete War (Simon & Schuster). Un reciente estudio realizado por la General Accounting Office ha puesto al descubierto que ni el gobierno federal ni los departamentos de sanidad de ámbito estatal o local se encontraban preparados para esta última amenaza. Mientras, en el Senado y en la Cámara de Representantes, en Washington, se están celebrando audiencias sobre el problema del bioterrorismo.

Aunque aún no ha cumplido un año de mandato, el presidente George W. Bush se enfrenta a decisiones que seguramente nunca imaginó. Aunque ahora su primordial preocupación debe ser reaccionar de forma efectiva al ataque del 11 de septiembre, hay otras decisiones que el nuevo presidente y su equipo deben afrontar que, al igual que la guerra, también conllevan una carga científica y tecnológica importante.

Algunos de estos problemas son: el calentamiento mundial, la defensa antimisiles, la investigación con células madre, el auge de la tecnología sin cables, la energía, el SIDA en África y en la India.

Los problemas a los que la administración Bush debe hacer frente no sólo son complejos y conflictivos sino que para abordarlos, el Presidente de Estados Unidos carece del poder de decisión que sí tiene el Primer Ministro británico. Porque en el sistema constitucional norteamericano de separación de poderes, caracterizado también, al contrario que en Europa, por unos partidos políticos relativamente indisciplinados, a la hora de hacer política nacional, ¡el Congreso cuenta! Esta es una lección que el presidente Bush aprende todos los días.

El poder de los Senadores y de los Representantes en el Congreso para definir la política todavía se hace más patente dada la configuración política actual en Washington, DC: un republicano en la Casa Blanca, una mayoría (reducida) republicana en la Cámara de Representantes y una mayoría demócrata (por un voto) en el Senado.

Para influir en política, el Congreso de EE.UU. cuenta con tres instrumentos principales: redactar las leyes que autorizan las actividades del gobierno, asignar (o negar) los fondos necesarios para ejecutar las leyes y vigilar su puesta en práctica.

Aunque los Senadores y los Representantes ejercen un enorme y decisivo poder a la hora de definir la política, y a pesar de que los factores científicos y tecnológicos cada vez tienen mayor importancia para un número cada vez mayor de cuestiones sobre las que el Congreso tiene que votar, hay muy pocos congresistas que tengan una formación científica o técnica. Dado el tipo de personas que se sienten atraídas por un cargo público y que hacen campaña electoral para salir elegidas, esta observación no debe sorprender a nadie.

Hace casi treinta años, en 1972, el Congreso respondió a su reconocida necesidad de asesoramiento en ciencia y tecnología creando la Office of Technology Assessment (OTA).

La OTA estaba dirigida por un Comité de Evaluación Tecnológica, compuesto por seis senadores y seis representantes, distribuidos a partes iguales entre demócratas y republicanos y, además de su plantilla de profesionales, estaba asesorada por un grupo de diez expertos externos.

A lo largo de su existencia, la OTA realizó evaluaciones por encargo del Congreso para ayudar a los legisladores a "entender y planificar las consecuencias a corto y largo plazo de las aplicaciones de la tecnología...".

A lo largo de su existencia, la Office of Technology Assessment (OTA) realizó evaluaciones por encargo del Congreso para ayudar a los legisladores a "entender y planificar las consecuencias a corto y largo plazo de las aplicaciones de la tecnología..."

En 1995, no obstante, tras las elecciones de 1994 que dieron la victoria a los republicanos tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes, el Congreso certificó la muerte de la OTA negándole la asignación de fondos. Como dijo Lord (Wayland) Kennet, líder británico en evaluación tecnológica: "La Office of Technology Assessment (OTA) fue pionera para las demás instituciones europeas que nacieron después...".

"La desaparición de la OTA no sólo ha sido de triste importancia para todos los que trabajan en evaluación tecnológica parlamentaria en Europa; ha sido algo incomprensible. Que la nación más avanzada del mundo en tecnología, una democracia como nosotros, haya dejado morir su principal medio de evaluación democrática nos deja atónitos..."1

La eliminación de la OTA obviamente no ha resuelto la cuestión de cómo consigue el Congreso el asesoramiento en CyT. El pasado junio, un grupo de intelectuales, personal del Congreso y líderes de la industria se reunió en Washington para estudiar las posibilidades de rellenar el vacío de conocimientos que ha dejado la desaparición de la OTA2.

La eliminación de la OTA obviamente no ha resuelto la cuestión de cómo consigue el Congreso el asesoramiento en CyT. El pasado junio, un grupo de intelectuales, personal del Congreso y líderes de la industria se reunió en Washington para estudiar las posibilidades de rellenar el vacío de conocimientos que ha dejado la desaparición de la OTA

Las sugerencias formuladas en la reunión de junio para que el Congreso pueda conseguir asesoramiento en CyT, así como las provenientes de otras fuentes, actualmente son objeto de estudio en el Capitolio. El Congresista Amo Houghton (republicano por Nueva York); John Gibbons, antiguo asesor científico del presidente Clinton y antiguo director de la OTA; y M. Granger Morgan, profesor y jefe del departamento de ingeniería y política pública en la Universidad Carnegie-Mellon de Pittsburgh, se han reunido recientemente para proponer en efecto una nueva OTA, también bipartidista y bicameral pero, en respuesta a las críticas a la antigua OTA, con "estrategias" para realizar los estudios de forma más rápida, garantizar que las necesidades de las minorías sean bien atendidas y aportar asesoramiento técnico... a otros organismos de apoyo al Congreso.3

El Representante Rush D. Holt (demócrata por Nueva Jersey), uno de los dos físicos que hay en el Congreso, ha propuesto una ley para restaurar la OTA; desde el 11 de septiembre, las propuestas de acción se han difuminado. No obstante, el senador Jeff Bingaman (demócrata por Nuevo México) sigue insistiendo en la General Accounting Office para conseguir un proyecto piloto de 1 millón de dólares sobre evaluación tecnológica.

Dado que los miembros de la Cámara de Representantes sólo están en el cargo durante 2 años, algunos legisladores se quejaban de que la OTA tardaba mucho en llevar a cabo sus estudios. Muchos republicanos también criticaban que los análisis de la OTA en cuestiones de defensa y medio ambiente eran demasiado "liberales".

Conversaciones con los antiguos directores de la OTA arrojan una luz diferente sobre estas acusaciones. Las peticiones para que los informes fueran más rápidos fueron, de hecho, contestadas con advertencias. En cuanto a la alegación de tendencia "liberal", los directores de la OTA respondieron que las objeciones eran a menudo a la sustancia de las conclusiones de la OTA, por ejemplo, al escepticismo de la OTA sobre la viabilidad tecnológica de las propuestas relativas a la defensa antimisiles.

"La gente quiere decisiones basadas en la ciencia, y todos están de acuerdo hasta que el consenso científico sea políticamente incómodo", ha expresado el Presidente del Comité Científico de la Cámara, Sherwood Boehlert (republicano por Nueva York)4.

Ciertamente los problemas de índole científica o tecnológica a los que el Congreso se enfrenta suelen ser políticamente explosivos -la investigación sobre células madre, los alimentos de origen genético, las energías alternativas, la política de defensa antimisiles, el calentamiento mundial, la energía atómica.

Una nueva OTA reformada no es el único medio con que cuenta el Congreso para la asesoría en CyT. Hace diez años, cuando el autor de este artículo trabajaba en la Comisión Carnegie sobre Ciencia, Tecnología y Gobierno y dada su experiencia por haber sido Miembro de la Cámara de Representantes (demócrata por Indiana) durante veintidós años (1959-1981), fue nombrado presidente del Comité de la Comisión sobre el Congreso. La Comisión Carnegie publicó una serie de informes sobre la manera en que los tres poderes del gobierno federal -ejecutivo, legislativo y judicial- podrían abordar mejor las cuestiones científicas o tecnológicas. Este artículo sólo trata del comité anteriormente mencionado en lo relativo al Congreso.

Uno de nuestros informes trataba la cuestión del asesoramiento experto en CyT externo al Congreso mientras que otro se centraba en el análisis y la asesoría que el Congreso recibía de la OTA, del Congressional Research Service de la Biblioteca del Congreso, de la General Accounting Office y de la Congressional Budget Office.5

El tercer informe trataba de las reformas de organización y procedimientos, con especial atención a la planificación y a la definición de objetivos a largo plazo, a la estructura del comité y a los procedimientos presupuestarios.6

Aunque recomendaba diversas reformas en su funcionamiento, nuestro Comité concluyó que la actividad de la Office of Technology Assessment daba lugar a un producto "de evaluación a escala total... ampliamente utilizado y reconocido por el Congreso, la comunidad científica, la sociedad y los organismos y particulares de otros países".7

También apremiamos a la National Academy of Sciences para que la comunicación con los miembros del Congreso y el personal de sus oficinas fuera más frecuente y estrecha.

Los científicos y los ingenieros deberían participar más en política, y los organismos federales, las instituciones académicas, las corporaciones y las sociedades profesionales deberían estimular esta participación

También decíamos que los científicos e ingenieros deberían participar más en política, y los organismos federales, las instituciones académicas, las corporaciones y las sociedades profesionales deberían estimular esta participación.

Justo uno de los indicadores de CyT al que el Presidente y el Congreso dirigen actualmente sus decisiones es que en el año fiscal 2001, el gobierno federal gastará más de 90 mil millones de dólares en investigación y desarrollo (I+D), una cifra que algunos observadores estiman que en el próximo año podría superar los 100 mil millones de dólares.

Con una inversión de dinero público de tal magnitud no sorprende que en su reciente libro, Science, Money and Politics, el principal periodista científico del país, Daniel S. Greenberg, haya escrito un estudio brillante, irreverente, pero muy bien documentado, sobre los lazos entre la ciencia norteamericana y el dinero y la política.

El análisis de Greenberg, agudamente crítico, demuestra la capacidad de los científicos norteamericanos para conseguir fondos federales con gran eficacia no sólo del poder ejecutivo, sino también del Congreso.

Greenberg advierte:

"... la ciencia es demasiado poderosa, demasiado potente en sus efectos sobre la sociedad, y demasiado misteriosa como para confiarle la creciente alianza entre una profesión que se ha aislado en su ghetto y el sector comercial, con su énfasis común en ganar dinero. Mientras que esta relación florece, una complacencia decadente se ha instalado en las instituciones que deberían proteger y fomentar el interés del público por la ciencia: los organismos de investigación dependientes del gobierno, el Congreso, la prensa y, dentro de la ciencia, los líderes que deberían estar al servicio de la tradición científica, en lugar de pedir perdón por sus fallos. La ciencia cree que es ventajoso mantenerse alejada de la política y pide que se la respete si muestra frialdad. Pero la política es el medio a través del cual una sociedad decide sus valores y sus opciones y los pone en práctica. Que el sistema político con frecuencia tenga fallos y no se consiga obtener los máximos beneficios es una razón para implicarse, no para abandonar. Y esto es especialmente verdad para una empresa que extrae enormes recursos del bolsillo público e irradia poderosos efectos en todas las direcciones y sobre todas las cosas...".8

Un ejemplo obvio de la fuerza del Congreso es la práctica de los Senadores y Representantes para aprovecharse de las leyes financieras y destinar fondos a instituciones y organismos de su circunscripción. Esta práctica, bajo la cual el Congreso vota el dinero para edificios y proyectos de investigación sin la competencia que supone la revisión por pares, fue la causa de que el Director de la Office of Management and Budget del Presidente Bush, con la esperanza de acabar con el fenómeno, convocara hace pocas semanas a los principales responsables de la política científica y del mundo universitario para discutir el problema.9

La mayor parte de los observadores, sin embargo, está de acuerdo en que conseguir convencer a los políticos para que no trabajen sólo por los intereses de sus propias circunscripciones es una tarea de improbable éxito.

Una clara demostración de la poderosa influencia que tiene el Congreso sobre la ciencia es la respuesta del Senado y de la Cámara de Representantes al llamamiento, en 1993, del Premio Nobel Harold Varmus, antiguo director de los National Institutes of Health, para duplicar los fondos para la ciencia en una década - lo que está ocurriendo. Un antiguo director de la OTA me comentó: "Cuando los ciudadanos creen que la investigación básica y la ciencia pueden conseguir tratamientos para salvar la vida, los Senadores y los Representantes continuarán votando asignaciones crecientes para los National Institutes of Health".

La experiencia aconseja que sigamos insistiendo en la búsqueda de vías y medios para conseguir que los legisladores tengan un acceso eficaz a la mejor información, los mejores conocimientos y el mejor asesoramiento posible en cuestiones de ciencia y tecnología esenciales para el futuro de su país

Puede ser tentador bajar los brazos con desesperación o reconocer con cinismo que los representantes electos se dedican a la política. Pero la experiencia aconseja que sigamos insistiendo en la búsqueda de vías y medios para conseguir que los legisladores, sobre todo los que trabajan en organismos donde se hace algo más que pegar sellos para el ejecutivo, tengan un acceso eficaz a la mejor información, los mejores conocimientos y el mejor asesoramiento posible en las cuestiones esenciales para el futuro de su país y, desde luego, para el futuro de la humanidad. Lo que significa asesoramiento en cuestiones de ciencia y tecnología.10-11

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Notas

1. Parliaments and Technology: The Development of Technology Assessment in Europe, Editado por Vig N. J., y Paschen, H., State University of New York Press, Albany, 2000, p.14.

2. Guston, D. H., Science and Technology Advice for the Congress: Insights from the OTA Experience, texto preparado para el seminario "Creating Institutional Arrangements to Provide Science and Technology Advice to Congress", Washington, D.C., 14 de junio de 2001.

   Véase también Branscromb, L. W., Science and Technology Advice to the USA Government: Deficiencies and Alternatives, Science and Public Policy, Vol. 20, No.2, pp.67-78, abril 1993.

   Véase también Wakefield, J., Flunking Science, The Washington Monthly, enero/febrero 2001, pp.23-27.

   Véase también Nichols, R. W., Science and Technology Advice to Government, The Bridge, Vol.19, No.1, primavera 1989, pp.3-10.

   Véase también Bettelheim, A., Capitol Hill¿s Uneasy Mix of Science and Politics, CQ Weekly, julio 21, 2001, pp.1749-1754.

   Véase también OTA reconsidered, Issues in Science and Technology, Vol. XVII, No.3, primavera 2001, pp.5-10.

3. Granger, M. M., Houghton, A., Gibbons, J. H., Improving Science and Technology Advice for Congress, Science, Vol. 293, 14 de septiembre de 2001, pp.1999-2000.

4. Bettelheim, íbid., p.1750.

5. Carnegie Commission on Science, Technology and Government, Science, Technology and Congress, en dos partes: Analysis and Advice from the Congressional Support Agencies, octubre 1991, y Expert Advice and the Decision-making process, febrero 1991.

6. Carnegie Commission on Science, Technology and Government, Science, Technology and Congress: Organizational and Procedural Reforms, febrero 1994.

7. Science, Technology and Congress: Analysis and Advice from the Congressional Support Agencies, íbid., p.50.

8. Greenberg, D. S., Science, Money and Politics, University of Chicago Press, Chicago, 2001, p.471.

   Véase también Greenberg, D. S., Science in the Public Sector: Who¿s Making the Decisions?, The Chronicle of Higher Education, 19 de enero 2001, pp. B10-B12.

9. Malakoff, D., White House Asks Community To Oppose Earmark Projects, Science, Vol.293, 28 de septiembre de 2001, p.2364.

   Véase también Malakoff, D. Perfecting the Art of the Science Deal, Science, Vol.292, 4 de mayo de 2001, pp.830-835.

10. Una fuente de información útil sobre cuestiones de CyT en Washington, DC. es Science and Technology in Congress, un boletín que publica ocho veces al año el Centre for Science, Technology, and Congress de la American Association for the Advancement of Science.

11. Brademas, J., Technology and Social Change: A Congressman¿s View, en The Impact of Science Technology, editado por Aaron W. Warner, Dean Morse y Alfred S. Eichner, Columbia University Press, Nueva York, 1965.

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    Sobre el autor

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    John Brademas, presidente emérito de la Universidad de Nueva York, fue presidente de la UNY desde 1981 hasta 1992. Antiguo miembro del Congreso de Estados Unidos, es presidente del Comité de Artes y Humanidades del Presidente por designación del Presidente William Clinton. Desde 1994 a 2001 presidió la National Endowment for Democracy, una organización no gubernamental que trabaja en favor de la democracia. También ha sido presidente del Comité sobre Ciencia, Tecnología y Congreso de la Comisión Carnegie sobre Ciencia, Tecnología y Gobierno. Se graduó en Harvard y se doctoró en la Universidad de Oxford, donde fue Rhodes Scholar.