En el ámbito mixto (administrativo-jurisdiccional penal)

Autor:Jacobo López Barja de Quiroga
Cargo del Autor:Magistrado del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo
 
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  1. EN EL ÁMBITO MIXTO (ADMINISTRATIVO-JURISDICCIONAL PENAL)

En el ámbito mixto administrativo-jurisdiccional penal, la problemática se presenta cuando la Administración y la Jurisdicción penal imponen, o están en vías de hacerlo, cada uno dentro de su ámbito una sanción respecto del mismo hecho y la misma persona. En tal caso es preciso examinar diversas cuestiones: la relación entre la persona y la Administración; el aspecto temporal; la subordinación entre un ámbito y otro; etc.

1. La relación entre la persona y la Administración

1.1 No existe ninguna relación especial

Cuando entre la persona y la Administración no existe ninguna relación de carácter especial, sino que lo que concurre es una relación ordinaria como la existente entre cualquier ciudadano y la Administración, entonces el principio non bis in idem es perfectamente aplicable.

1.2 Existe una relación especial

1.2.1 Exposición general

En aquellos casos en los que entre el ciudadano y la Administración exista una relación especial que se denomina de sujeción especial, o de supremacía especial, el Tribunal Constitucional considera posible la duplicidad de sanciones cuando la fundamentación de las mismas fuera diferente. Suele distinguirse entre relaciones supremacía general, que son las propias que existen en relación con todo ciudadano (relación Estado-ciudadano) y relaciones de supremacía especial que aparecen cuando existe una especial sujeción, cuando el sujeto voluntariamente se somete a una relación más intensa de sujeción con el Estado, derivándose de ello especiales derechos y obligaciones (por ejemplo, relación Estado-funcionario).

Cuando existe una relación de sujeción especial se defiende que el vínculo singular y voluntariamente asumido, genera una relación jurídica en la que, entre otras prerrogativas, la Administración puede ejercer su potestad sancionadora con independencia de la previa sanción penal por los mismos hechos; hipótesis que no se presenta en las relaciones Estado-ciudadano.

Así pues, en definitiva, ha de partirse de que, en términos generales, no es posible la doble sanción, ya que resulta prohibida por el principio non bis in idem. No obstante, cuando se trata de relaciones de supremacía especial, la compatibilidad de ambas sanciones es perfectamente admisible, dado que en estos casos existe una doble imputación: por una parte, como ciudadano le corresponde la sanción penal consecuencia del delito, pero, por otra parte, como persona sometida a una relación de supremacía especial (que no sólo concurre en los funcionarios públicos), en cuya relación es en la que se ha quebrado la relación de confianza que en él se había depositado, debe aceptarse la imposición de la sanción administrativa, siendo entonces compatibles ambas sanciones. Son, por ejemplo, los supuestos de delitos de hurto, contrabando, etc., cometidos por un funcionario público.

Ahora bien, cuando la infracción penal ya contempla la condición de funcionario público como exigencia típica relativa al autor, entonces, el principio non bis in idem despliega sus efectos haciendo incompatibles ambas sanciones. Por ejemplo, en el caso de un delito de malversación de caudales públicos.

Es bastante común afirmar que estos casos, esto es, en los que existe una relación de especial sujeción, constituyen una excepción al principio non bis in idem, sin embargo, lo cierto es que no se trata propiamente de una excepción sino de una no aplicación del indicado principio por no entrar en su ámbito de aplicación. En efecto, si conceptuamos el principio non bis in idem como la no doble sanción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento, en los casos de relaciones de sujeción especial lo que ocurre es que el fundamento puede ser diferente. Esto conduce a que no debe existir automatismo entre la constatación de una relación de sujeción especial y una inaplicación del principio non bis in idem. Dicha constatación es el primer paso del análisis, pero no el único. El siguiente paso será examinar si, además de esa especial relación, la fundamentación de las sanciones es diversa. En otras palabras, y dicho al contrario, si a pesar de la existencia de la relación de sujeción especial la fundamentación de las sanciones (administrativa y penal) es idéntica entonces será aplicable el principio non bis in idem y no podrá existir duplicidad sancionatoria (administrativa y penal).

En definitiva, llegados a este punto cabría concluir que en realidad la existencia o no de una relación de sujeción especial es completamente indiferente para la aplicación del principio non bis in idem. En efecto, si lo importante y nuclear de la cuestión es que el fundamento sea idéntico o diverso, en ello nada afecta la existencia (o no) de la relación de sujeción especial. Si existe dicha relación y el fundamento de ambas sanciones es el mismo se aplicará el principio non bis in idem impidiendo la duplicidad de sanciones y, si el fundamento es diferente, podrán aplicarse ambas sanciones; a las mismas conclusiones se llega si no existe la indicada relación de sujeción especial, por lo que, en realidad, lo único importante es el examen de la fundamentación de cada una de las sanciones.

La relación de sujeción especial sólo tendrá interés precisamente en un sentido inverso al que se le atribuye: no para fundamentar la duplicidad de sanciones, sino para excluirlas cuando precisamente sea dicha relación un elemento especial de la autoría del tipo penal y, por tanto, cuando ya es tenido en consideración. Esto ocurre, por ejemplo, cuando se trata de un funcionario público. No es lo mismo que se trate de un funcionario público que cometa un hurto a que cometa una malversación de caudales públicos, pues, en este segundo caso, el tipo ya exige, y tiene en consideración en la pena, que el autor sea un funcionario público.

La doctrina referida a las relaciones de sujeción especial (aunque sin llegar a las conclusiones de indiferencia respecto a su existencia o de su importancia en sentido inverso que hemos indicado) aparece en diversas sentencias del Tribunal Constitucional, entre las que podemos citar:

* STC, 112/90 de 18 de junio, en la que taxativamente se defiende que es doctrina del Tribunal Constitucional «la admisibilidad constitucional de la doble sanción penal y administrativa en los casos en que concurre una relación de sujeción especial y el fundamento de ambas sanciones no es coincidente».

* STC, 234/91 de 10 de diciembre, en la que se considera compatible la sanción administrativa a un policía en razón a que había sido condenado penalmente. En esta sentencia se establece que «la cuestión que hemos de resolver es la de si el art. 206 del citado Reglamento de la Policía Gubernativa, aplicado en el caso (y en conexión con él el art. 217 del mismo texto) infringen o no el principio non bis in idem” al tipificar como falta muy grave «cualquier conducta constitutiva de delito doloso» y prever para la misma, entre otras, la sanción de traslado con cambio de residencia.

Que la dualidad existe es cosa evidente, pues sólo cabe afirmar que alguien es responsable de una conducta constitutiva de delito doloso cuando su presunción de inocencia ha sido destruida por una condena penal. También es evidente que esta segunda sanción no se impone en ejercicio del “ius puniendi” que el Estado ostenta para reprimir las conductas tipificadas como delito o falta dentro del territorio nacional sino en uso del poder disciplinario que la Administración tiene sobre sus dependientes o funcionarios, esto es, en virtud de la relación jurídica estatutaria que vincula al funcionario con la Administración sancionadora.

La existencia de esta relación de sujeción especial tampoco basta por sí misma, sin embargo, para justificar la dualidad de sanciones. De una parte, en efecto, las llamadas relaciones de sujeción especial no son entre nosotros un ámbito en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda dictar normas sin habilitación legal previa. Estas relaciones no se dan al margen del derecho, sino dentro de él y por lo tanto también dentro de ellas tienen vigencia los derechos fundamentales y tampoco respecto de ellas goza la Administración de un poder normativo carente de habilitación legal, aunque ésta pueda otorgarse en términos que no serían aceptables sin el supuesto de esa especial relación -vid. entre otras, SSTC 2/1987, 42/1987, y, más recientemente, STC 61/ 1990-.

Para que sea jurídicamente admisible la sanción...

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