La seguridad del aerotransporte civil internacional y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de seguridad aérea
| Autor | Santiago Areal Ludeña - Raúl G. Hernández Campos |
| Cargo | Universidad Carlos III de Madrid, Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo |
| Páginas | 137-192 |
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La redacción de las siguientes líneas obedece a un doble objeto, por un lado, realizar un breve análisis jurídico del concepto y estructura de la Seguridad del Aerotransporte Civil Internacional y, por el otro, exponer el contenido dispositivo de la Ley de Seguridad Aérea (Ley 21/2003, de 7 de julio, publicada en el BOE 8 julio 2003), como instrumento innovador en la experiencia legislativa nacional de la materia.
Con respecto al primero de ellos (parte II), ha sido necesario partir del basamento esencial e irreductible del sistema de seguridad del sector aeronáutico internacional: el binomio Safety/Security, y proponer -a guisa de equivalente funcional en castellano-, la construcción conceptual de una Seguridad General del Aerotransporte (SGA); y una Protección Especial de Vuelo (PEV), ambas dimensiones principales de una misma entidad: La seguridad del aerotransporte.
La dimensión relativa a la Seguridad General del Aerotransporte comprende materias tan amplias como las medidas de seguridad (operativa) aplicada a la aeronave; la facilitación equilibrada de las infraestructuras aeroportuarias; la atención del factor humano; la elaboración del Plan de emergencia aeroportuaria; o el análisis de incidentes e investigación de accidentes de aeronaves.
El otro hemisferio es el que se encuentra relacionado concretamente con los actos humanos intencionados que atentan contra la seguridad de vuelo de la aeronave, sus infraestructuras auxiliares terrestres, y las instalaciones destinadas al tránsito de pasajeros, equipaje o carga (seguridad aeroportuaria); mismo que ha dado lugar tanto al despliegue de una serie de instrumentos internacionales como el caso del Anexo 17 al Convenio de Chicago de 1944 o la Tríada Convencional Tokio-La Haya-Montreal1; así como a la creación de or
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ganismos especializados y mecanismos de coordinación nacionales e internacionales, como los Programas de información anticipada sobre los pasajeros2, por ejemplo.
Ambas dimensiones se encuentran reguladas por disposiciones jurídicotécnicas específicas, las cuales están contenidas en las Normas y Métodos Recomendados, publicados en los 18 ANEXOS al Convenio de Aviación Civil Internacional (Convenio de Chicago de 1944), así como también por una amplia gama de instrumentos internacionales3, legislaciones y reglamentos locales de la materia.
Bajo esta tesitura, nuestro planteamiento inicial comprende una Teoría de la Seguridad Aeronáutica Eficiente, entendida como la realización del aerotransporte civil exento de riesgos previsibles y de los daños que, como consecuencia de los mismos, puedan recaer sobre las personas y los elementos materiales relacionados con el vuelo.
La Seguridad eficiente a la que nos referimos sólo puede lograrse mediante la correcta aplicación de medidas enfocadas, por un lado, a la atención de las actividades directamente relacionadas con la actividad (Seguridad General del Aerotransporte) y, por otro, las desplegadas frente a las conductas perjudiciales del vuelo, como los actos de interferencia ilícita (Tapia Salinas, 1991: 271) (Protección Especial de Vuelo), factores de naturaleza distinta, pero de cuya convergencia depende su eficacia o su fracaso.
Con respecto al segundo objeto de análisis (parte III), nos referiremos a la estructura de la Ley de Seguridad Aérea (Ley 21/2003, de 7 de julio) que complementa a la Ley Española de Navegación Aérea de 1960 (cuerpo normativo que sentó las bases sobre las que se estructura la actividad aérea en España), y dentro de la cual dispone una serie de medidas integrales sobre los aspectos de la seguridad operativa del aerotransporte civil, determinando las compe
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tencias de los órganos de la Administración General del Estado en esta mate-ria, regulando la investigación técnica de los accidentes e incidentes aéreos, y estableciendo el régimen jurídico de la inspección aeronáutica, las obligaciones por razones de seguridad aérea y el régimen de infracciones y sanciones en materia de aviación civil4.
Las normas establecidas por la Ley de Seguridad Aérea (L.S.A.) comprende la regulación tanto de aeronaves, como los productos, componentes y equipos aeronáuticos, y los sistemas aeroportuarios y de navegación aérea civiles, sin perjuicio de las competencias que correspondan a las comunidades autónomas, o los servicios y actividades relacionadas con la aviación civil y el personal de organizaciones civiles que intervengan en su ejecución y explotación.
En su parte organizativa la L.S.A. ha hecho efectivas las competencias institucionales de la aviación civil (reconocidas por el artículo 149.1.20 C.E), las cuales son asignadas con exclusividad a los órganos de la Administración General del Estado5, planteando por primera vez la elaboración de un Programa Nacional de Seguridad para la Aviación Civil6, en cuyo contenido se establecen las medidas y los procedimientos necesarios para asegurar la eficaz aplicación de las normas internacionales de seguridad en los aeropuertos y en los equipos e instalaciones aeronáuticas. Paralelamente, la L.S.A ha promovido la atribución de la potestad para dictar las disposiciones reglamentarias de carácter secundario y de contenido técnico denominadas Circulares aeronáuticas al Director General de Aviación Civil, teniendo como destinatarios directos a los operadores aéreos; fabricantes de productos aeronáuticos;
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personal aeronáutico, gestores de servicios, de instalaciones y sistemas de navegación7, estableciendo además el procedimiento conforme al cual han de aprobarse éstas.
El elemento Seguridad como materia de ineludible atención en cualquier actividad emprendida por el hombre, en la aviación civil posee un cariz distintivo ocasionado por la ingente cantidad de pérdidas humanas y la proporcionalidad de los daños materiales que puede llegar a ocasionar el infortunio aeronáutico; lo que aunado al impacto mediático que se hace en la sociedad en torno al nivel de destrucción causada, nos conduce a dos reflexiones principales: por un lado, la trascendencia vital que reviste la labor preventiva en el ámbito del aerotransporte civil y, por el otro, la idoneidad de éste como medio eficaz para la consecución de fines ilegítimos y objetivos de violencias organizadas como la terrorista.
Si el propósito general de una definición es enriquecer el vocabulario y eliminar la ambigüedad, para el Derecho resulta de indispensable auxilio tanto en la determinación del objeto de estudio de la Ciencia Jurídica, como para precisar el significado de los términos contenidos en las normas jurídicas.
La redacción de definiciones meditadas y claras de los conceptos legales en el ámbito interno de los Estados, así como los utilizados por los Instrumentos Internacionales, aumentaría la probabilidad de gozar una mejor comprensión de los problemas que se plantean dentro del universo jurídico y, con ella, la búsqueda de soluciones efectivas y eficaces a los mismos tendría un inmejorable comienzo.
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Conforme a la definición acuñada por el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, el término «seguridad» es la cualidad de seguro, adjetivo que a su vez es definido en un contexto general, como libre y exento de todo peligro, daño o riesgo (R.A.E., 2001: 2040). En lo atinente a su acepción jurídica, significa la cualidad del ordenamiento jurídico que implica la certeza de sus normas y, consiguientemente, la previsibilidad de su aplicación.
Si consideramos la amplitud del término expuesto, a la luz de algunas obras doctrinales y otros documentos oficiales de la materia aeronáutica, quedará de manifiesto como su contenido es susceptible de matizarse en razón de la connotación disciplinar desde donde se pretenda analizar, así, por ejemplo, bajo el contexto técnico de seguridad se describirá como el mecanismo que asegura el buen funcionamiento de un sistema, precaviendo que este falle, se frustre o se violente. Llegados a este punto, ¿cuál será el concepto más apropiado de seguridad para el ámbito aeronáutico?
Aunque el hecho de definir la seguridad varíe según el idioma y la época del cálamo que la redacta, las disparidades que pueden suscitarse entre dichas definiciones llegarán a serlo, únicamente, en cuanto a su estructura y no así en su contenido. En otras palabras, la ausencia de riesgos y de daños conformarán en todo momento el componente intrínseco e inmutable de la seguridad en cualquier actividad realizada por el ser humano8.
Si analizamos con detenimiento el desarrollo de las definiciones de seguridad descritas anteriormente, resultará poco afanosa la labor de reparar en que el concepto de seguridad aeronáutica ha forzado la estructura de su contenido a partir de lo que no es, y al no poder definirse en un sentido positivo, tiene que hacerlo auxiliándose de dos elementos antagónicos a sí misma: el...
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