El voluntariado y las organizaciones de voluntariado secundum legem
| Autor | Iván Jesús Trujillo Díez |
| Cargo | Profesor de Derecho Civil Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 569-605 |
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LA INSTITUCIONALIZACIÓN JURÍDICA DEL VOLUNTARIADO
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LOS PODERES PÚBLICOS ANTE EL FENÓMENO DEL VOLUNTARIADO: PROMOCIÓN VS. INSTRUMENTALIZACIÓN
Hasta 1982 el único voluntariado que conocía la Ley era el voluntariado militar. La primera norma que en España reconoce el voluntariado (social) sería el artículo 64 de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos. La primera ley general de regulación del voluntariado fue la Ley aragonesa 9/1992, de 7 de octubre, de Voluntariado Social. En la actualidad la mayoría de las Comunidades Autónomas cuentan con su particular ley de voluntariado 2, siendo de esperar que en breve, por efecto mimético, todas y cada una de las Autonomías sin excepción hayan dictado, en el ejercicio de las competencias que estatutariamente les vienen atribuidas, su propia ley de voluntariado. En la legislación del Estado, la Ley 6/1996, de 15 de enero, de Voluntariado Social 3 (en adelante, LVS), comprende el régimen general del voluntariado supraautonómico y del que se desarrolle en Comunidades Autónomas que carezcan de ley propia, sin perjuicio de su carácter subsidiario respecto del Derecho autonómico, conforme al artículo 149.3 CE.
Todas la leyes autonómicas y la estatal sobre voluntariado coinciden sustancialmente en su contenido, teniendo las diferencias, en la mayor parte de los casos, un carácter anecdótico. Esta uniformidad, común por lo demás también en otros ámbitos jurídicos, denota una falta de opción política diferenciada y una preocupación más por el propio ranking en la carrera legislativa, que por un proyecto de sociedad concreto y una configuración determinada del ámbito regulado. Sea como fuere, esta homogeneidad nos permitirá desarrollar nuestro discurso sobre la base de la Ley estatal de Voluntariado, ampliando las referencias a las leyes autonómicas sólo cuando su régimen particular merezca una mención aparte.
Esta primera impresión de que la legislación sobre voluntariado es neutra, en cuanto que no trasluce una voluntad reguladora real, se confirma al comprobar la pobreza de su estructura y la vacuidad de sus contenidos. Esta mezquindad en la forma y en el fondo no debe, sin embargo, interpretarse en el sentido de que la ley carezca de pretensión alguna, de que no traduzca una determinada visión del voluntariado y un programa respecto del mismo. De momento, la legislación sobre voluntariado social es simplemente tímida, respondiendo a la cautela con que el Estado cree que debe acercarse a un movimiento, como es el voluntariado, que se proclama, en cuanto tercer sector, independiente tanto de la actividad pública como del mercado. Se puede arriesgar la predicción de que, tan pronto como el Estado penetre en su intención de institucionalización del voluntariado, aparecerá una segunda generación de leyes más extensas y más concretas.
De momento, las leyes sobre voluntariado se presentan modestamente, como ese tipo de leyes efímeras, dictadas para cumplir una cierta función de imagen y destinadas a no aplicarse nunca. La LV se estructura en tan sólo 16 artículos, 3 disposiciones adicionales (la segunda de ellas derogada por la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional al Desarrollo), una disposición transitoria y una disposición final. La Ley se halla granada de remisiones a un desarrollo reglamentarios que, salvo en el caso del artículo 15.2 LV, nunca se ha producido. Por lo demás, es muy limitado el contenido normativo de estos escasos artículos. Las disposiciones más concretas son aquellas referidas a la prestación de servicios en organizaciones de voluntariado con efectos del servicio militar y a la convalidación de actividades de voluntariado a los efectos de la prestación social sustitutoria (art. 15 LV), normas éstas que, sin embargo, han quedado obsoletas desde que se suprimiera el servicio militar obligatorio y la prestación social sustitutoria con efectos desde el 31 de diciembre de 2001.
La vacuidad del resto del contenido de la Ley se hace patente atendiendo a lo genérico de sus definiciones (objeto de la ley, concepto de voluntariado, actividades de interés general, concepto de voluntario) y a la indeterminación de los derechos y deberes de los voluntarios y correspondientes deberes de las organizaciones de voluntariado, que se definen de una manera tan abstracta y difusa que muy difícilmente pueden construir pretensiones concretas frente a nadie (recibir información y apoyo, ser tratados sin discriminación, respetando su dignidad, libertad, intimidad y creencias, participar activamente en la organización, realizar su actividad en condiciones adecuadas de seguridad e higiene). En el colmo de la abstracción, baste el ejemplo del derecho de los voluntarios a «obtener el respeto y el reconocimiento por el valor social de su contribución» [art. 6 h)]. La Ley de Voluntariado de Navarra, por lo menos, concreta este reconocimiento en la distinción anual de la «persona voluntaria de Navarra» (artículo 15).
Tan faltos de contenido como estos derechos y deberes están aquellos preceptos de la Ley que contienen remisiones innecesarias, por redundantes. Tal es el caso del artículo 10 LV que, tras anunciar que regulará la «responsabilidad extracontractual frente a terceros », reenvía, cuando se trate de organizaciones privadas de voluntariado, a los artículos 1902 y siguientes del Código Civil, y, tratándose de actividades de voluntariado en las Administraciones públicas, a los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Igual de vacío es el artículo 11 LV, que dispone que «los conflictos que surjan entre los voluntarios y las organizaciones en el ejercicio de las actividades propias de voluntariado se dirimirán por la jurisdicción competente, de conformidad con lo establecido en las normas procesales». Resulta evidente que es ésta una norma inútil y redundante. ¿Por qué, entonces, se contiene en la Ley? Quizás con la voluntad de dar a entender algo que a la postre resulta discutible, como es que de la LV puedan nacer pretensiones de Derecho privado del voluntario frente a la entidad a la que pertenece o con la que colabora.
Otros preceptos de la Ley contienen meras declaraciones de intenciones sin efectividad ninguna y que requieren una posterior decisión concreta del propio Legislador o de la Administración. Valgan como ejemplo los artículos 13 y 14 LV. El primero de ellos dispone que «la Administración General del Estado fomentará el establecimiento de mecanismos de asistencia técnica, programas formativos, servicios de información y campañas de divulgación y reconocimiento de las actividades de voluntariado»; por su parte, el artículo 14 LV dispone que en un futuro, en los términos que establezcan el Ministerio o Ministerios competentes, los voluntarios podrán disfrutar de reducciones o bonificaciones en el uso de medios de transporte público estatales, así como en la entrada en museos y cualesquiera otros beneficios que reglamentariamente puedan establecerse.
En definitiva, es patente la falta de intención de los distintos legisladores de ofrecer un real y efectivo marco jurídico de promoción del voluntariado tal como de hecho existe y se desarrolla cada vez con más profusión en la vida social. La promoción del voluntariado, que se declara objetivo de la Ley estatal y de todas las autonómicas, pasa no por institucionalizar sus organizaciones, sino por facilitarles su actividad. Medidas adecuadas para facilitar la labor del voluntariado podrían consistir, por ejemplo, en permitir a los voluntarios compaginar su actividad con sus obligaciones laborales, permitiéndoles adecuar en determinadas circunstancias su horario de trabajo, obtener permisos y excedencias cuando el compromiso con la organización de voluntariado se lo exija 4, etc. Sería una medida de apoyo claramente justificada, el reconocer a los voluntarios beneficios fiscales a los efectos del IRPF por este solo hecho, ya que con su labor están realizando una aportación social de indudable utilidad, mucho más gravosa a menudo que las meras aportaciones pecuniarias, que sí gozan de beneficios fiscales. Dada la indudable experiencia que puede adquirirse en las organizaciones de voluntariado, también sería conveniente que se valorara la actividad desarrollada en ellas a efectos de concursos públicos y aunque no se trate de una actividad profesional o remunerada 5. Podrían imaginarse aún otras medidas concretas de promoción real del voluntariado; la LV se conforma, de momento, con permitir que se reconozcan bonificaciones para la entrada en museos y en la utilización del transporte p úblico.
Fuera de estas posibilidades, ninguna de las leyes de voluntariado, cuando efectivamente disponen alguna norma sustantiva, ni mejora ni promociona realmente la actividad de voluntariado. Muy al contrario, son los poderes públicos los que pretenden asumir la utilidad que les puede reportar el sector voluntario. Todas las leyes de voluntariado, concretan que son actividades de voluntariado aquéllas de interés general (de las que se enumeran algunas a título ejemplificativo). Se trata de los mismos fines de interés general que fundan los deberes prestacionales del Estado social. Precisamente el Estado encuentra en el voluntario una forma de reducción de costes y de descentralización de la gestión (y en muchos casos de participación en la toma de decisiones y autoresponsabilización de los pro pios administrados). A un tiempo, relegando a organismos civiles y atomizados la gestión de determinados servicios, la Administración desplaza su responsabilidad que recae en los propios destinatarios del servicio o en las organizaciones no gubernamentales y sus voluntarios. Por añadido, el carácter solidario, altruista y gratuito de la actividad de los voluntarios reduce el re proche político y también jurídico que pueda merecer la calidad del servicio. Sirviéndose de la...
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