Urbanismo e iniciativa privada en la nueva ley foral de ordenación del territorio y urbanismo de Navarra
| Autor | Martín María Razquin Lizarraga |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad Pública de Navarra |
1. INTRODUCCIÓN: INICIATIVA PRIVADA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Muy recientemente acaba de ser aprobada en Navarra la nueva Ley Foral de ordenación del territorio y urbanismo (Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, en adelante LFOTU), que sustituye íntegramente y deroga la anterior Ley Foral de 1994. Esta sustitución obedece, entre otras razones, al nuevo marco estatal derivado de la Ley 6/1998, de 14 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia urbanística, centrada especialmente, en la STC 61/1997 y en la STC 164/2001, con motivo de recursos de inconstitucionalidad en los que la Comunidad Foral de Navarra fue parte por medio del Parlamento de Navarra. Ya Navarra había efectuada una primera adaptación al nuevo marco estatal mediante la Ley Foral 21/1998, de 30 de diciembre, limitada a determinar la cesión del aprovechamiento urbanístico en el 10 por ciento.
Dentro de este nuevo marco1, prefijado por la doctrina del Tribunal Constitucional, la nueva LFOTU se mueve necesariamente dentro de las coordenadas básicas de la LRSV que, en lo que aquí interesa, supone no sólo un incremento competencial respecto del ámbito normativo de las Comunidades Autónomas, derivado del más estrecho margen estatal de regulación y de la atribución de la materia urbanística prácticamente in totum a las Comunidades Autónomas, sino sobre todo porque rompe con la concepción gradualista del derecho de la propiedad inmobiliaria impuesta en el TRLS/92, dándose ahora un nuevo marco de derechos y deberes a los propietarios y reconociéndose una entrada en esta materia de los empresarios, incluso no propietarios.
En el presente estudio va a abordarse el aspecto relativo a la iniciativa privada, de modo de mostrar cómo es ahora recogida en la nueva LFOTU, en desarrollo del principio general que cubre a ésta en el art. 4 de la LRSV2.
Por tanto, es preciso, en primer término, diferenciar claramente entre lo que es la iniciativa privada, ligada al derecho de propiedad y a la libertad de empresa, y la participación ciudadana3. Ya en la LRSV quedan ambos aspectos perfectamente delimitados en cuanto que la regulación del primero, iniciativa privada, se encuentra dentro del art. 4 y, por el contrario, la participación ciudadana se encuentra en el art. 6. Cabe, por utilizar las palabras de la STC 164/2001, diferenciar entre participación privada y participación pública. Aquí se va a hacer examen solamente de la primera, de la iniciativa privada, quedando fuera del presente estudio la participación pública. No hay que olvidar que el Tribunal Constitucional ha destacado asimismo que el fundamento jurídico de esta última es reconducible a la competencia estatal sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE), sin que, dado su carácter abstracto, se lesionen las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas (STC 164/2001, F.J. 11). A esta participación ciudadana la nueva LFOTU le otorga asimismo una especial relevancia (arts. 7-9), donde se contempla en algún caso también un derecho singular de los propietarios como, por ejemplo, en el carácter prioritario en la información (art. 8.1 párr. 2.º).
2. LOS PRINCIPIOS GENERALES
Para un mejor examen y más desarrollado del contenido de la LFOTU respecto de la iniciativa privada, es obligado, primeramente, determinar los principios generales en que la Ley Foral citada se mueve en esta materia.
A mi juicio, estos principios generales se pueden esquematizar en cinco grandes proposiciones. Son los siguientes:
- El urbanismo constituye una función pública.
- Se ha producido una apertura del urbanismo a la iniciativa privada: propiedad privada y libertad de empresa.
- Nos encontramos con un nuevo marco del Derecho Administrativo en la actualidad.
- La iniciativa privada equivale a una solicitud formulada por un particular, el interesado, a la que se aplican la regulación general sobre la obligación de resolver y el silencio administrativo recogida en la LRJPAC.
- Esta nueva posición de los particulares ha girado hacia lo que podríamos denominar el «activismo privado».
Procede que, uno a uno, se desarrollen estos principios generales, que luego permitirán explicar con mayor coherencia los aspectos concretos relativos a la iniciativa privada en la nueva LFOTU.
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EL URBANISMO COMO FUNCIÓN PÚBLICA
La propia LFOTU califica, en su art. 2, como principio general el carácter de función pública de la ordenación del territorio y del urbanismo, al cual se añade como contenido el de la «planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo». En este punto la LFOTU sigue la tradición urbanística española4, que se ha visto además plasmada en diversos preceptos constitucionales, tales como el art. 47 CE sobre vivienda, el art. 45.2 sobre medio ambiente o el art. 46 sobre el patrimonio cultural, donde se imponen en todos ellos exigencias a los poderes públicos.
En esta línea el art. 4.1 de la LRSV declara que corresponde a los entes públicos la dirección de la acción urbanística, por lo que en ésta deberá siempre darse una dirección pública5. Y lo hace, como señala la STC 164/2001, siguiendo el tenor del art. 47 CE y por tanto operando «la sustracción del control y dirección de las actuaciones urbanísticas a los mecanismos de mercado (y por tanto a las decisiones de los propietarios o empresarios)». Se trata, en cualquier caso, de una función pública no contradictoria con la iniciativa privada, pero que constituye un límite al posible juego de los derechos de propiedad y de libre empresa en relación con un bien escaso como es el suelo6.
Pues bien, la LFOTU, al consagrar como principio general de la misma el de la función pública del urbanismo, además de despejar cualquier duda en dicho sentido, opta por determinar de inmediato el contenido de esta función directiva.
Estas funciones públicas urbanísticas se recogen en el art. 3.º2 LFOTU con un importante alcance: ordenación, ejecución y gestión, intervención administrativa, disciplina urbanística e intervención en el mercado del suelo. Pero, sobre todo, es en el art. 4 de la LFOTU donde se establecen los principios de dicha actuación pública en relación con el territorio7, en orden a la protección de los recursos naturales, patrimonio cultural, calidad urbana, vivienda o empleo. Con mayor ahínco el art. 5 LFOTU establece el ámbito de actuaciones de los poderes públicos respecto del urbanismo, en una mezcla de principios generales y de programa general de actuación, al diseñar los fines de la actividad urbanística tanto generales como de ordenación8.
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LA APERTURA DEL URBANISMO A LA INICIATIVA PRIVADA
Ya se ha adelantado la idea de la relativa innovación introducida por la LRSV de 1998 en lo relativo a la iniciativa privada. Como ha señalado la doctrina administrativa las ideas de privatización y desregulación están presentes en el art. 4 de la LRSV9. Este precepto constituye la legislación básica, que deben respetar las Comunidades Autónomas y que el Tribunal Constitucional ha declarado conforme al marco constitucional. Su tenor literal es el siguiente:
1. Los propietarios deberán contribuir, en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso, sin perjuicio de respetar la iniciativa de aquéllos.
2. La gestión pública a través de su acción urbanizadora y de las políticas de suelo suscitará, en la medida más amplia posible, la participación privada.
3. En los supuestos de actuación pública, la Administración actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo
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Pues bien, la LFOTU recogiendo este principio, como por otra parte no podía ser menos, declara en su art. 6.º el nuevo10 papel que corresponde a la iniciativa privada en el urbanismo. Este precepto, titulado «Actividad urbanística e iniciativa privada», dice así:
Las Administraciones Públicas con competencia en materia de ordenación territorial y urbanística tienen el deber de facilitar y promover, en el ámbito de sus respectivas competencias y en las formas y con el alcance previstos en esta Ley Foral, la iniciativa privada en el desarrollo de la actividad de ordenación del territorio y urbanismo
.
Este precepto no se limita a consagrar este nuevo papel de la iniciativa privada, sino que lo transforma en deber de los poderes públicos. Por consiguiente, se impone a éstos una posición activa en orden a facilitar y promover la iniciativa privada en el ámbito urbanístico.
Conviene recordar las palabras del Tribunal Constitucional, en su STC 164/2001, sobre el art. 4 de la LRSV:
De una lectura conjunta de los tres apartados del art. 4 LRSV concluimos que este precepto atribuye a los entes públicos la dirección de la acción urbanística. Y, afirmada la dirección pública, impone el fomento de la participación privada. Según razonamos en nuestra STC 61/1997, F. 14.c), es el propio art. 47 CE el que impone a los poderes públicos la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general. Conforme con este principio rector el art. 4 LRSV ha adoptado, en lo que ahora importa, dos criterios normativos: la sustracción del control y dirección de las actuaciones urbanísticas a los mecanismos de mercado (y por tanto a las decisiones de los propietarios o empresarios); y la participación de los particulares (propietarios o no) en la acción urbanística pública. Estas dos opciones normativas establecen, con carácter general, límites al posible juego de los derechos de propiedad (art. 33.1 CE) y -en su caso- de libre empresa (art. 38 CE) en relación con un bien escaso como es el suelo. No podemos dudar ahora, como tampoco hicimos en nuestra STC 61/1997, F. 14 c), de que esta regulación establece condiciones básicas de ejercicio...
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