El urbanismo como competencia de los entes públicos territoriales
| Autor | Antonio T. Verdú Mira |
| Cargo | Abogado Técnico Urbanista |
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LOS ENTES LOCALES: EN ESPECIAL EL MUNICIPIO
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a) Los aspectos sustantivos
En el organigrama configurado por la legislación urbanística preconstitucional se contempla la atribución de parte de la competencia urbanística en favor de determinados entes locales: los artículos 214, 215 y 218 del T.R.L.S. en relación con los artículos 5, 7 y 15 al 20 del R.G.U., se refieren a las competencias urbanísticas municipales; el artículo 217 del T.R.L.S. y el artículo 6 del R.G.U., contemplan las competencias en la materia en favor de las Diputaciones Provinciales y los Cabildos Insulares; así como el artículo 216 del T.R.L.S. y los artículos 9 al 11 del R.G.U., establecen la posibilidad de establecer por los Municipios determinadas fórmulas asociativas para el ejercicio competencial en cuestión.
En tal régimen jurídico, destaca la configuración de las competencias municipales como competencias residuales, según lo dispuesto en el artículo 214 del T.R.L.S., «La competencia urbanística de los Ayuntamientos comprenderá todas las facultades que siendo de índole local no hubieren sido expresamente atribuidas por la presente Ley a otros organismos».
Tras la vigencia de la C.E., y la entrada en vigor de la Ley 7/1985 de 2 de abril, se impone reconducir la mencionada legislación sectorial del suelo al esquema de entes, órganos y competencias contemplados en la Ley 7/1985.
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b) Los aspectos orgánicos
De la totalidad de entes locales contemplados en la Ley 7/1985, destaca el Municipio en la atribución de competencias urbanísticas, según lo previsto en el artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985. En los artículos 19 al 24 de la Ley 7/1985, se regulan los órganos municipales "necesarios", que son los encargados de materializar el ejercicio competencial en la materia según la distribución funcional prevista. Se configuran como tales órganos, el Alcalde, los Tenientes de Alcalde, el Pleno, y en su caso, la Comisión de Gobierno, según concurran los requisitos previstos en el artículo 20.1.b) de la Ley 7/1985 (Ref.). En este epígrafe analizaremos las facultades de tales órganos en el ejercicio de las potestades urbanísticas de planeamiento, gestión y DISCIPLINA urbanística, según lo contemplado en la legislación de régimen local y la legislación del suelo.
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b.1. La potestad de planeamiento
En el estudio que hemos realizado de las competencias de las CC.AA. en materia de urbanismo, ya nos referimos a esta potestad. En tal sede, afirmé que dada la diversidad de intereses concurrentes, la potestad de planeamiento se configura en la vigente legislación del suelo como una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las CC.AA., materializándose su actuación mediante un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración autonómica, con especial referencia al alcance y naturaleza de tales actos aprobatorios.
También nos referimos a la importancia del régimen jurídico contemplado en el R.D.L. 16/1981 de 16 de octubre, destacando lo previsto en su artículo 5.1, que establece como competencia originaria para los Municipios de capitales de provincia y ciudades de más de cincuenta mil habitantes, la aprobación definitiva de Planes Parciales y Planes Especiales que desarrollen y se ajusten a las determinaciones de sus P.G.M.O.U.; y que tales presupuestos se habían asumido mayoritariamente por la legislación autonómica, salvo en la legislación de Catalunya donde según lo previsto en el artículo 50.1.d) del R.D.L. 1/1990, sólo los planes parciales en sectores de urbanización prioritaria, los estudios de detalle y los proyectos de urbanización son aprobados por los Municipios con competencia exclusiva y mediante un procedimiento bifásico.
El órgano municipal competente para acordar los actos sucesivos en que se concreta la ejecución de la potestad de planeamiento es el Pleno del Ayuntamiento, según lo prescrito en el artículo 22.2.c) de la Ley 7/1985, y con la mayoría absoluta exigida en su artículo 47.3.c).
Pero la potestad de planeamiento, que en principio puede considerarse como excesivamente rígida, tiene sus vías de flexibilización mediante las figuras de la revisión y modificación del planeamiento aprobado, según lo previsto en los artículos 45 al 51 del T.R.L.S. y concordantes del R.P.U., donde se contemplan las causas de revisión o modificación de iniciativa municipal ponderando el Municipio las circunstancias concurrentes, y que tras la vigencia de la C.E., también serán competentes al efecto las CC.AA. dada su titularidad competencial en Urbanismo y ordenación del territorio.
Sin embargo, el artículo 180.2 del T.R.L.S. contempla un supuesto excepcional de iniciativa estatal para la revisión - modificación del planeamiento municipal, cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, otorgándose unas facultades excepcionales al Consejo de Ministros. Por tanto, dada la trascendencia de estas facultades en la, ordenación urbanística conviene analizar su vigencia y alcance, tras el nuevo diseño constitucional en la materia. A tal fin, destacan dos factores esenciales para su correcta elucidación: en primer lugar, que en los Reales Decretos de transferencias para las CC.AA., de Andalucía, Asturias, Baleares, Canarias, Castilla - La Mancha, Castilla - León, Extremadura, La Rioja y Navarra especifican que permanecerán en la Administración estatal las funciones contenidas en el artículo 180.2 T.R.L.S. En segundo lugar, la importancia de la S.T.C. de 13 de mayo de 1986.
Dicha Sentencia, resuelve dos conflictos de competencia acumulados, promovidos por el Gobierno vasco contra sendos acuerdos del Consejo de Ministros relativos a la ejecución de las obras de construcción de determinados acuartelamientos de la Guardia Civil y de la Policía Nacional en distintos municipios de Euskadi y otras relativas a servicios de la aduana de Irún. El Consejero de Política Territorial y Obras Públicas del Gobierno de Euskadi en el curso del procedimiento excepcional instado por la Administración estatal, emitió informe oponiéndose a tal iniciativa estatal, por entender que al ser exclusiva la competencia de Euskadi en materia de urbanismo y ordenación del territorio, corresponde al Ejecutivo autonómico la resolución final del procedimiento previsto en el artículo 180.2 del T.R.L.S. El Consejo de Ministros, con fecha 12 de noviembre de 1982, acordó la ejecución de las obras, lo que motivó la promoción de los conflictos.
La S.T.C. contiene, sus principales tesis en su fundamento jurídico 3º., en los siguientes términos:
... todas las competencias urbanísticas, incluida la excepcional reconocida por el artículo 180.2 de L.S., han sido asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco en virtud de los citados artículos 10.31 E.A.P.V.... el Estado no puede - verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia aunque también sea exclusiva de una Comunidad Autónoma, según declaró ya la Sentencia de este T.C. núm. 1/ 1982 de 28 de enero, pues tal ineficacia equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la Constitución. Estos criterios son aplicables a las facultades excepcionales reconocidas por el artículo 180.2 de la L.S. El Estado podrá ejercerlas en cuanto lo haga en uso, de una competencia exclusiva a él atribuida y siempre que se den los presupuestos que señala el mismo artículo 180.2 de la L.S., es decir, la urgencia y excepcional interés público, de forma que sólo acudiendo a lo preceptuado en dicho artículo sea posible el ejercicio de las referidas competencias. Estos criterios son aplicables a los casos aquí examinados. En efecto, la Constitución reconoce al Estado competencias exclusivas en materia de seguridad pública (art.: 149.1.21)...
También la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de aduanas (art. 149.1.10), y en general, respecto a obras públicas de interés general (149.1.24)... El ejercicio de estas competencias puede permitir al Estado ejercitar la facultad extraordinaria que reconoce el artículo 180.2 de la LIS. cuando se den los presupuestos de este precepto
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En consecuencia, la tesis central de lo resuelto en la precitada Sentencia se basa en dos puntos esenciales: de un lado, la afirmación del desapoderamiento total de la Administración central en materia de Urbanismo y ordenación del territorio tras las transferencias operadas, y en segundo lugar, se posibilita el ejercicio por el Estado de las facultades contenidas en el artículo 180.2 del T.R.L.S.
Respecto al primer punto, me remito a cuanto se ha expuesto a lo largo de este trabajo en el análisis de las competencias urbanísticas de los Entes Públicos, por lo que la afirmación del T.C. no pasa de ser un «flatus vocis» si se analizan de forma pormenorizada los términos «urbanismo y ordenación del territorio».
Respecto del segundo punto expuesto, han surgido duras críticas de la doctrina científica. En este sentido, VIVER I PISUNYER (Ref.) afirma, «Al reservar el bloque de constitucionalidad sin exclusiones toda la materia urbanística a la Comunidad Autónoma, el artículo 180.2 resulta incompatible con la nueva distribución de competencias y, en consecuencia, debe considerarse derogado o, cuanto menos, modificado en el sentido que las competencias que en estas materias se reservaban al Estado pasan al único sujeto constitucionalmente habilitado a partir de este momento... por tanto el mencionado artículo 180.2 actuó como regla habilitante de competencias ex novo y contra lo establecido en el bloque de constitucionalidad».
Según el citado autor, la S.T.C. 56/1986 es un ejemplo de aplicación de un criterio próximo al de los «poderes implícitos», que es difícilmente compatible con el sistema de delimitación competencial diseñado por el bloque de constitucionalidad vigente , ya que «si se acepta que un ente puede llevar a cabo cualquier actividad que coadyuve a realizar los objetivos que se supone...
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