El urbanismo en la Carta municipal de Barcelona.
| Autor | Antonio Carceller Fernández |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo |
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INTRODUCCION
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CONSIDERACIONES PREVIA
Barcelona es, como acertadamente se ha dicho (Ref.), el ejemplo más claro que hallarse pueda en España de «conurbación», es decir, de una gran ciudad que en su expansión ha confundido sus límites con los núcleos de población circundantes, normalmente también en pleno período de desarrollo urbano.
El gran volumen y el creciente tecnicismo de la gran ciudad, así como la trascendencia que tiene su buen funcionamiento, requiere una organización adecuada, una participación estimulada del vecindario y una acción planificadora, tanto territorial como urbanística, aspectos éstos que tratan de encontrar una solución adecuada a través de un régimen especial y distinto del de las demás entidades que integran la Administración Local.
La LBRL en el apartado 3 -adicionado en la modificación vigésima octava introducida por la Ley 11/1999, de 21 de abril- de su disposición adicional sexta dispone ahora que mediante ley de las Comunidades Autónomas se podrán actualizar los regímenes especiales de Madrid y Barcelona, a cuyo efecto, respetando el principio de autonomía local y a instancia de los correspondientes Ayuntamientos, podrán establecerse unas especialidades, que la propia Ley 11/1999 especifica, al régimen general de organización municipal.
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ANTECEDENTES
Históricamente en el ordenamiento jurídico español, especialmente a través del régimen especial de Carta, se contienen numerosos antecedentes (Ref.) sobre un régimen especial para las grandes ciudades que, sin embargo, han tenido escasa aplicación.
La Ley de Régimen Local de 1955 (Ref.) autorizó al Gobierno para aprobar, con carácter de Ley, un régimen especial orgánico y económico para Madrid y Barcelona, así como para otras ciudades cuyo número de habitantes e importancia de sus problemas municipales así lo aconsejaran.
En uso de la citada autorización el Decreto 1166/1960, de 23 de mayo (en lo sucesivo designado con las siglas LEB), aprobó el texto articulado de la Ley por la que se establecía un régimen especial para el Municipio de Barcelona (Ref.).
El régimen especial del Municipio de Barcelona, contenido en la LEB, había de continuar vigente, según la LBRL de 1985, salvo en lo que se opusiera, contradijera o resultara incompatible con lo establecido en dicha nueva ley de bases de régimen local (disposición adicional sexta). Lo mismo decía la Ley municipal catalana de 1987 (LMC) (disposición transitoria primera), pero ésta preveía además (art. 75) que el Municipio de Barcelona habría de gozar de un régimen jurídico especial establecido por Ley y ordenaba (en el párrafo 2 de la citada disposición transitoria primera) que, a los efectos de la revisión del régimen especial, por iniciativa del Gobierno de la Generalidad se había de constituir una Comisión integrada por representantes de la Generalidad y el Ayuntamiento para elaborar los estudios y las propuestas correspondientes.
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REGIMEN ESPECIAL
Considerando la voluntad expresada por el Ayuntamiento de Barcelona y la propuesta de la Comisión mixta prevista por la disposición transitoria primera de la LMC, la Ley 2/998, de 30 de diciembre -en lo sucesivo designada con las siglas LMB- aprueba la Carta municipal de Barcelona. En su virtud, la Ciudad Condal goza de un régimen especial establecido por esta Carta (art. 1.2) y en todo lo no previsto en la misma son aplicables las normas generales sobre régimen local y las normas reguladoras de los diferentes sectores de la acción pública (art. 5). Como ha observado FONT (Ref.), la disposición transitoria primera de la Ley 22/1998, según la cual «las disposiciones de esta Carta que comporten una adaptación especial para el Ayuntamiento de Barcelona del régimen general de organización y funcionamiento municipal entrarán en vigor y serán aplicables, cuando proceda, de acuerdo con lo que determine la Ley de bases de régimen local» era una cláusula de salvaguarda, que pretendía esquivar eventuales excesos competenciales, auspiciando una reforma de la LBRL, realizada, como ya hemos dicho, a través de la Ley 11/1999, de 21 de abril, posterior a la Carta.
Dentro del título VI, Competencias municipales, de la LMB, el capítulo II regula el urbanismo (arts. 64 a 84, ambos inclusive) y el capítulo III la vivienda, materia que también podemos calificar de urbanística.
Para la revisión de esta Carta municipal se aplicará el mismo sistema establecido en la disposición transitoria primera, apartado 2, de la LMC (disposición adicional de la LMB). Además, se autoriza al Gobierno de la Generalidad para el desarrollo reglamentario de la Carta, sin perjuicio de que el Ayuntamiento lo haga en los ámbitos de organización, de obras, de actividades y de servicios municipales (art. 6) y de participación ciudadana (art. 30.3), según establece la disposición final.
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COMPETENCIA URBANISTICA
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ATRIBUCION
La Carta municipal de Barcelona se propone, según se lee en su preámbulo, asegurar a los ciudadanos un urbanismo pensado para ellos que consiga la mejora de la calidad de vida en todos los ámbitos de la ciudad, que favorezca una política propia de la vivienda, que tenga en cuenta tanto la construcción de nueva planta como la rehabilitación de los barrios envejecidos y que dé una prioridad especial a las necesidades de vivienda asequibles para la juventud.
El Municipio de Barcelona tiene, en todas las materias, y por tanto también en esta del urbanismo, las competencias atribuidas por esta Carta, las que le asignen las otras normas y las que le sean delegadas por otras Administraciones (art. 59 LMB).
El transcrito artículo 59 no puede interpretarse en el sentido de establecer un orden de fuentes jurídicas que atribuya a la Carta una preferencia sobre otras normas -así genéricamente mencionadas-, porque tal preferencia sería inadmisible con referencia a las del bloque constitucional, a las leyes orgánicas o a las leyes básicas del ordenamiento jurídico estatal.
La delegación de competencias (autonómicas) está regulada en la LMC (arts. 122 a 125, ambos inclusive), que distingue (art. 122.1) la delegación propiamente dicha -que no altera la titularidad de la competencia (art. 123.1)- de la asignación de competencias -que comporta la gestión ordinaria de los servicios propios de la Administración de la Generalidad (art. 126.1)-. La Carta debiera haber hecho referencia también a la posibilidad de esta asignación de competencias.
La delegación de competencias ya venía establecida en la LBRL (art. 27), que contiene además un artículo (el 28, al que alude esta LMB), según el cual los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas y, en particular, las relativas, entre otras materias, a la promoción de la vivienda y la protección del medio ambiente, cuestiones íntimamente relacionadas con el urbanismo y que también aborda la LMB (Ref.).
Aunque, como ya hemos adelantado, el régimen jurídico del urbanismo está regulado en el capítulo II del título VI de la Carta, afecta también al urbanismo una parte de la materia orgánica (la que regula las atribuciones urbanísticas de los órganos municipales) y la regulación de la vivienda.
La preocupación que caracteriza a este régimen especial del urbanismo barcelonés es la definición de la competencia del Ayuntamiento, que se segrega de la competencia que corresponde, en relación con otros municipios, a la Administración autonómica, lo cual es lógico dada la capacidad de gestión de esta entidad local (vid. art. 2.1 LBRL), pero esta preocupación y quizá las discrepancias entre el Ayuntamiento y la Generalidad, han llevado a omitir en la Carta normas urbanísticas sustantivas que podrían haber sido de especial aplicación en una gran ciudad como es el caso de Barcelona, porque la capital irradia su influencia no sólo en la zona que la circunda, con servicios e intereses comunes, sino en ámbitos más amplios de Cataluña.
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ORGANIZACION MUNICIPAL
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Organos de gobierno
La regulación de la Carta es escasamente novedosa al referirse a los órganos a los que corresponde el gobierno del Municipio de Barcelona (art. 9) si la comparamos con la establecida en el régimen general (arts. 19 y 20 de la LBRL y 45 y 46 de la LMC). Introduce solamente los órganos de distrito (Presidente, Regidores y Consejos), pero las Juntas de Distrito (no Consejos) estaban ya en la LEB (art. 2.e) y en su Reglamento de 1964. Esta disposición reglamentaria regulaba (arts. 25 y 26) la designación de los presidentes y los vocales de estas juntas de distrito; pero la Carta atribuye al Consejo de Distrito la posibilidad de una participación en la iniciativa o propuesta de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística y -lo que es más importante- le hace intervenir, con la emisión de un informe preceptivo, en la formación y aprobación de dichos instrumentos cuando afecten al ámbito territorial del respectivo distrito (art. 23.2). En el futuro sería aconsejable aclarar, quizá por vía reglamentaria, si un Plan general puede afectar al distrito o si sólo los planes de desarrollo concretados a ese ámbito serán los que exijan el informe preceptivo. Nosotros nos inclinamos por la primera solución.
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Atribuciones del Consejo municipal.
Este órgano, que es el de la máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno de la ciudad (art. 10.1 de la Carta), aprueba de manera provisional el Plan general y sus revisiones y modificaciones en el ámbito del término municipal de Barcelona y aprueba de manera definitiva los planes parciales y especiales, las ordenanzas y las otras normas urbanísticas (art. 11.1, j i k).
La LMC (art. 50.2.c), recogiendo la versión inicial de la LBRL (art. 22.2.c, modificado...
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