Ante el cincuentenario de la ley del suelo y ordenación urbana de 1956: el proceso de su elaboración y aplicación
| Autor | Martín Bassols Coma |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Presidente de la Asociación de Derecho Urbanístico |
- A la memoria de ENRIQUE SERRANO GUIRADO, quien desde su Cátedra de Derecho Administrativo y su labor al frente de la Secretaría General Técnica del Ministerio de la Vivienda (1960-1967) contribuyó a la difusión y al conocimiento de los principales aspectos jurídicos, sociológicos y económicos del urbanismo europeo y español de la época, al tiempo que supo fomentar entre sus colaboradores -entre los que tuve el honor considerarme- la vocación por el Derecho Urbanístico.
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En próximas fechas se van a celebrar los cincuenta años de la promulgación de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956. Se trata de una Ley que ha inspirado y articulado el desarrollo urbanístico de nuestro país hasta el punto que puede decirse abiertamente que, pese a sus reformas en 1975 y 1990, sus planteamientos y esquemas todavía inspiran y se proyectan en muchas de las leyes que configuran el actual sistema de derecho urbanístico autonómico. A pesar del tiempo transcurrido aún perduran muchas incógnitas sobre los motivos de su promulgación y el origen de las formulas y técnicas jurídicas que aportaba y que tanta seducción han ejercido entre los juristas, así como el propio modelo urbanístico que la informa.
Por los anteriores motivos, parece de interés presentar una serie de consideraciones sobre dicha Ley a modo de una evaluación retrospectiva. Los modernos estudios de Sociología Jurídica y de Ciencia de la Legislación1 ofrecen un rico arsenal de conceptos y técnicas de análisis de los textos legales (influencia de los redactores o «draftmen», posición de los legisladores, fines y valores de los textos legales, actitudes de los destinatarios, etc.) y de seguimiento de los aparatos político-burocráticos destinados a su ejecución, así como de las desviaciones en su aplicación por influenciaPage 49 de la coyuntura económica o social. La Ley del Suelo de 1956 y su proceso de aplicación ofrecen un caso significativo para un estudio monográfico conforme a dichos métodos en la seguridad de que no se incurrirá en un ejercicio de mera arqueología jurídica por la variedad y pluralidad de cuestiones jurídicas que se derivan y su pervivencia en los momentos actuales. En la presente ocasión no pretendemos abordar tan ambicioso estudio, sino simplemente sistematizar y desentrañar algunas cuestiones que, a nuestro entender, merecen ponerse de relieve con ocasión del cincuentenario
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Desde finales de los años veinte del siglo XX se venía reclamando por profesionales, técnicos, funcionarios y municipalistas la necesidades de una Ley General de Urbanismo o de Urbanización que superando las limitaciones de la legislación de Ensanche y de Reforma Interior adecuara la legislación a las nuevas formas de urbanización y demandas sociales. Circunstancias de orden político y de insuficiencia en el diseño técnico-jurídico impidieron la consecución de este objetivo2. A partir de 1939 de una forma gradual se van sentando las bases -tras un período de ensayos con la Ley de Solares de 1945 y la legislación específica de grandes ciudades (1944-1953)- que van finalmente a permitir disponer de normativa general bajo la denominación de Ley del Suelo y de Ordenación Urbana.
Con la creación de la Jefatura Nacional de Urbanismo -adscrita a la Dirección General de Arquitectura del Ministerio de la Gobernación-, por Decreto de 22 de julio de 1949, puede decirse que se inicia el proceso de elaboración de la futura Ley del Suelo, por cuanto entre las funciones que se encomienda a dicho organismo figura la de «recoger la experiencia de la etapa actual y preparar las bases para la futura Ley Nacional de Urbanismo». De estaPage 50 forma toma cuerpo, por primera vez, el anuncio oficial de afrontar una ley general de Urbanismo, puesto que la ley de Ordenación de Solares de 15 de mayo de 1945 no era en su concepción originaria una ley urbanística, aun cuando los efectos de su aplicación tanta repercusión negativa han tenido en el desarrollo urbanístico de nuestras ciudades.
Debe apuntarse que, sin embargo, se encomiendan a la Jefatura Nacional de Urbanismo una serie de objetivos que ponen las bases de la definitiva estatalización del urbanismo y, sin duda, la directriz de configurar en el futuro una organización administrativa en el ámbito nacional: impulsar las tareas urbanísticas de la nación, cuidar del cumplimiento de las disposiciones de urbanismo, vigilar la tramitación y el cumplimiento de todos los planes, asesorar a las Corporaciones locales y, en especial, «plantear, dirigir y practicar una política de suelo» y «establecer los estudios preliminares y colaboración necesaria para la preparación de un Plan nacional de Urbanismo». En definitiva, todo un programa para preparar y elaborar sistemáticamente una política urbanística y normativa en el ámbito estatal de nuevo cuño. Como la mayoría de estas cuestiones habían sido destacadas y planteadas por BIDAGOR, nada nos puede extrañar que se le nombrara para dicho cargo que tenía un encaje peculiar en la organización administrativa del momento, pero que apuntaba a una situación intermedia entre el asesoramiento técnico y una administración de misión. En términos del propio BIDAGOR3, «la creación de la Jefatura no supuso la organización de nuevos servicios, sino que tuvo la intención de valorar, ante los participantes en el tema, las actuaciones urbanísticas en curso, como paso previo para el futuro previsible».
Como relata el propio BIDAGOR4, para la preparación de la Ley de Urbanismo contó con la colaboración de los Arquitectos GASPAR
BLEIN y GABRIEL ALOMAR; este último, a su vez, nos ha suministrado también algunos datos del proceso de la elaboración de la Ley5Page 51 que permiten tener una visión más completa. Ambos coinciden en afirmar que ya en 1949 se culmina un primer esbozo, bajo el título, según ALOMAR, de «Anteproyecto de Ley del Suelo, en lo que se refiere a la Edificación»; por su parte, BIDAGOR se limita a decir que dicho Anteproyecto era «una relación de bases señalando criterios a seguir en las diferentes circunstancias del suelo y en el deseo de establecer un sistema de autoridades eficientes en la materia».
Paralelamente, destacaba ALOMAR6 -según este autor el texto había sido redactado sin la intervención de algún jurista- que el título del Anteproyecto era «tan falto de ambiente en que se hallaba el urbanismo español en aquellas fechas que en el esbozo de ley que estábamos preparando, el hacer figurar ésta la palabra urbanismo en el título de la misma, habría sido condenarla al fracaso inmediato». Y esto a pesar de que en Italia siete años antes (1942) se había promulgado una «Legge Urbanistica», señalando, no obstante, que «resulta, sin embargo, interesante observar que en el mismo figura la palabra "suelo", pues esto presuponía la definición del urbanismo implícitamente como "política del suelo" y, en fin de cuentas, como una toma de posiciones contra la especulación».
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En el mes de febrero del año 1951 ya se dispuso de un texto más formalizado de 74 artículos que regulaba las siguientes materias: Régimen del suelo (Título I), Ordenación urbana (Título II), Órganos de gestión (Título III), Recursos económicos (Título IV) e Inspección, Sanciones y Recursos (Título V). El título de este texto normativo era «Borrador de Anteproyecto de Ley de Régimen del Suelo y de Ordenación Urbana» (inédito). El texto7 es de indudable interés en la medida que prefigura ya las líneas básicas de la futura estructura de la Ley del Suelo de 1956, si bien con perfiles y conceptos expuestos de forma muy nítida -desprovistos del ropaje de tecnicismos jurídico-urbanísticos- que permiten cap-Page 52tar los objetivos perseguidos con mucha más claridad que en el texto resultante de la Ley finalmente aprobada. El diagnóstico de la situación del urbanismo en aquellas fechas que justificaría la adopción de una futura Ley se exponía de forma muy concisa en torno al hecho del crecimiento de las ciudades por aumento de población y desenvolvimiento de la vida económica -todavía muy moderados en aquella etapa en comparación con las décadas sucesivas- que daba lugar a que en los alrededores y zonas de influencia de los núcleos urbanos se produjera la «especulación constante sobre los terrenos», lo cual comportaba «males sociales tan importantes como son: la creación de suburbios desorganizados y carentes de servicios; la anarquía de las construcciones diseminadas en muy amplios sectores, desproporcionadas con las necesidades previsibles en un margen de tiempo prudencial, imposibles, por lo tanto, de urbanizar, y a la desnaturalización del paisaje y del campo».
Como puede comprobarse, la preocupación fundamental en aquellas fechas era controlar el crecimiento desorganizado y sin los necesarios servicios de los núcleos urbanos determinantes de la especulación, objetivo en cierta medida modesto que explica que en el texto se otorgue, sistemática y finalísticamente, más protagonismo a la Política de Suelo y a su realización (Título...
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